城市公交调研报告通用20篇

我国城市基层管理体制的转型

二十世纪八十年代以来，我国城市现代化进程突飞猛进。不同经济成分的快速发展、城市人口的大量增加、社会阶层的不断分化以及国有大中型企业的改制等，促使城市居民逐步突破了传统单位体制的局限与束缚，开始寻求不同的社会组织形式和社会活动方式。“小政府、大社会”的行政管理改革思路要求政府和企业将大量的社会和服务职能剥离出来，交由社会或者市场来承担。因此，建立适应社会主义市场经济、符合现代公共管理理念的新型城市基层管理体制已成为时代之需。

一

新中国成立后，中国共产党在城市管理中废除了国民党时期的保甲制度，对大城市的区级建制进行合并重组，形成市、区两级政府。区之下的基层管理体制在1954年之前有三种类型：一是设街道人民政府，如武汉、大连；二是设街道办事处，作为区政府派出机构，如上海、天津；三是不专设机构，只在公安派出所内设民政干事，承担领导居民的有关工作，如北京、重庆。街之下均不设政府组织，由居民在政府指导下自行组织居民委员会、防护组、防盗组或者居民组等[1]（P188－192）。1954年12月31日全国人大常委会审议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，统一规定：十万人以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人以下五万人以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关。居民委员会是群众自治性的居民组织，参照公安户籍段的管辖区域设立，一般每一百户至六百户设一个居委会，由各居民小组推选的委员7－17人组成。企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任居委会的工作。这样，街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置实现了全国统一。自此，街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体，正式进入国家政治制度的视野。

从封建社会的“什伍”制、“邻保”制到民国时期的“保甲”制，我国传统的社会管理思想都是以对居民个人的控制为基础。街、居体制建立的初衷也秉承了这一思路。1953年6月8日彭真在中央的报告中写道：“由于我们现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中，仍有很多不属于工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或转业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中除建立居民委员会外，还需要设立市或区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处。[2]（P241）”这就是说，国家通过机关、学校、企业等行政化色彩浓厚、功能无限放大的“单位”实现了对体制内居民的控制，还需要设立街道办事处和居民委员会管理那些没有正式“单位”的体制外的城市居民。因此，改革前的城市基层管理体制事实上是由两部分组成：一是包括党政机关、团体、企事业在内的党政单位、企业单位和事业单位等。它吸纳了我国城市居民的绝大多数，是城市居民的基本组织形式。二是街道办事处和居委会。他们的管理对象是极少数没有单位的城市居民。市区政府无法透过“单位”与这类居民发生关系，街道办事处和居委会的作用就可以发挥了。可见，与计划经济体制相适应，“单位”在整合城市社会、行使城市管理职能上发挥的是主体作用，街居组织只是必要的辅助和补充[3]（P121－124）。

改革前的城市基层管理体制有这样几个特点：一是街道和居委会的权力很小，功能有限。除了国家主要通过“单位”传达各类城市管理信息，进行社会组织、社会动员和资源分配，街居自身处于边缘性地位外，区政府各类职能部门还在街道设立了相应的对口单位实行所谓的“条条”管理，于是“区政府政策实施主要通过各职能部门，然后再由各局传达到街道各所，街道办事处只是做一些辅助性工作，比如宣传和动员，以及随同税务人员和工商人员进行检查等。[4]”尽管在改革前的二十多年中街居组织的职能有所扩张，机构也不断膨胀，功能的虚拟性有所改观[5]（P29－34），但其边缘性地位始终没有改变。即使创办托儿所（幼儿园）、副食品经营网点、组织生产经营活动、开展有限度的社会保障等，也都是以为“单位”外居民提供服务为主，并不侵入传统的“单位”内居民原有的利益圈。二是“单位”承担了过多的社会和服务职能，起到了“把市民组织起来”的作用，压缩了社会权力的存在空间。在“低工资、高就业率”的计划经济时代，“单位”就是一个小社会，为居民及其家属提供“从摇篮到坟墓”的各种生活服务。源于军事供给制的“单位”制度承担的不仅是经济职能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服务等职能，这种复合功能特征使它具备了超强的动员和管理社会的能力，从而把街居组织的城市管理职能压缩在数量极少的无单位居民范围内。三是造成居民工作空间与居住空间的区域分离。对单位体制内的城市居民来说，“单位”就是其福利共同体，按照国家政策和规定负责为其分配工资、福利及各种政治、社会资源，大到就业、升迁，小到结婚、吵架，“有事找单位”，与居住地的基层组织没有太多关系。街居组织由于无法介入居民生活，不可能有效实施社会管理①。四是强化了居民的身份特征。在“单位”与街居组织的二元管理体制之下，城市居民被划分为两种类型，具有不同的身份特征。有单位的可以根据单位性质享受相应的政治、福利和社会待遇，没有单位的则处于城市社会的边缘。由于个人在单位中的不同序列及单位在整个单位体系中的不同序列，使得具有不同单位身份的居民拥有不同的社会感受。单位的封闭性特征则使单位外人员很难有机会流入单位内，单位与单位之间的成员流动也大都借助“关系”等非正式资源。

1980年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，个体私营经济获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。社会的转型对传统的二元城市基层管理体制构成了挑战。一是“单位人”向“社会人”的迅速转化。劳动用工制度和社会保障制度的改革逐步弱化了“单位”对职工的约束力，职工与单位之间的关系越来越松散，大量“单位人”开始向单位外流失。过去，“单位”可以决定职工的政治、福利甚至社会待遇。现在除工作外，职工需要向“单位”寻求帮助的内容越来越少，职工越来越多的个人隐私可以不必在“单位”内坦承。另外，大批国有企业的破产或准破产以及职工“下岗”也迫使“单位人”丧失单位依托，迅速转化为“社会人”。二是社会组织的多样化特征日益明显。除传统的行政事业单位外，出现了大量不具备“单位”体制特征的组织。比如三资企业、个体私营企业、民办非企业组织，非营利性社会组织等。据1999年的统计，仅个体工商户和私营企业就吸纳了8300万人就业，占总就业人口的12％[6]。三是流动人口不断增加。由于人力资源配置方式的变革和城乡二元治理结构的打破，城市居民选择的机会越来越多，农村大量剩余劳动力也开始涌入城市，使得城市流动人口空前增加。目前北京、上海、广州等市的流动人口都达到上百万人。流动人口显然无法纳入“单位”体制中管理。四是“单位”职能开始向社会转移。单位办社会的后果是制造了大量的后勤服务人员，工作效率奇低。历次政府机构改革、高校后勤管理改革以及企业管理体制改革等的目标就是把“单位”承担的社会职能转移出来，使“单位”只从事自己的本业，其余的交由社会来办理。“单位”的服务功能、福利功能、保障功能以及政治宣传功能正在弱化，居民与“单位”之间的关系正在向纯粹的雇佣关系发展。五是城市基层管理的内容越来越多。为了解决就业及弥补财政的不足，街居创办了大量经营性组织，其经济职能迅速膨胀，街办经济、居办经济发展迅速。城建、市容、社会治安、外来人口管理、社会救济金发放、再就业培训等过去闻所未闻的工作统统压向街居。“街居是个筐，什么都能装”就是最形象的描述。六是居民的社区参与要求愈来愈强烈。包括福利分房制度在内的社会保障体制改革密切了居民与居住地之间的利益关系。过去没有人关心的治安、绿化、卫生、违章建筑等成了居民们人人心系之的头等大事，促使他们越来越关注并渴望参与街居组织的决策过程。上述六个方面的变革表明，“单位”制度在社会转型的大背景下正在走向衰落，其整合社会的组织功能不仅日益弱化，而且不可避免地最终要走向瓦解。因此，以“单位”组织为主体，以街居组织为辅助的城市二元基层管理体制也必须适应新形势，进行相应的变革。

二

面对社会形势的迅猛变化，民政部门从承接企事业单位转移社会服务项目的需要出发，提出了“社区服务”的概念。1987年9月民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，明确了社区服务的发展方向。1991年5月31日，民政部部长崔乃夫在谈到基层政权建设工作时，明确提出推进社区建设的要求。1992年10月，中国基层政权建设研究会在杭州专门召开了“全国城市社区建设理论研讨会”。这样，以开展社区建设为标志，城市基层管理体制改革的序幕徐徐拉开。

进入1990年代以后，随着各项改革事业的逐步深入，城市基层基础工作引起了社会各界的广泛关注。一方面，如前所述，附着在“单位”身上的政治、社会、教育、保障等功能迅速剥离，单位组织的整合作用不断降低；另一方面，街道办事处、居委会在维护辖区社会治安、引导下岗工人再就业、落实居民最低生活保障、营造良好的经济发展环境等方面发挥着越来越重要的作用。社区，正在形成城市社会管理的微观重心。上海、石家庄、青岛、沈阳、武汉等地先后开展了社区建设试点工作。2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确提出社区建设的指导思想是：“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”自此，我国城市基层管理体制进入全面转型时期。

上海市在探索新型城市基层管理体制方面起步较早，1995年就开始了“两级政府、三级管理”的改革试点，以街道为核心推动社区建设，通过调整“条块”关系、转变政府职能、下放管理权限，促进城市管理重心的下移[7]（P28－36）。沈阳市则从构建新型社区组织体系入手，按照有利于实施管理、有利于资源配置、有利于提高工作效率的原则，将全市2700多个居委会调整为1277个具有不同功能特征的社区居民委员会。1999年1月，民政部发布《全国社区建设实验区工作实施方案》，在全国各城区中选定26个社区建设实验区进行全面的城市基层管理体制改革试验，有力地推动了社区建设的发展。目前，大部分城市的社区规模调整工作已经基本完成，社区党组织和社区居民委员会也已逐步建立健全，新的社区管理体制已初步形成。

从近些年来各地开展社区建设的情况来看，我国城市基层管理体制改革的方向是从单位主导型向街居社区主导型转变，具体表现在这样几个方面：一是进一步弱化单位的复合功能。主要是指国有经营性单位和国家财政供养单位继续分离办社会的职能，逐步与所办的幼儿园、食堂、学校、医院以及其他服务性机构脱钩，通过深化住房制度改革、医疗保障体系改革和养老保险制度改革等把单位的后勤保障逐步推向社会，实行市场化管理。二是通过简政放权，强化街居职权。按照有关法律、法规或者区政府的授权，街道办事处享有或者扩张了综合协调权、执法权、处置权、监督检查权等，从而能够行使相应的政府管理职能，对辖区内的社会治安、市容市貌、便民服务、精神文明建设、街区建设等进行有效的管理。武汉市江汉区按照费随事转、财随责走，责、权、利相配套的原则，把职权和工作重心下沉到社区，使社区居委会有职、有权、有钱。三是组建社区居民委员会。这是新型城市基层社会管理体制的组织基础。对原来的居委会按照居民居住的自然地缘关系、社区资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同等原则进行重组，以适应功能扩张、人口居住密集度增加以及管理手段现代化的客观情况。调整后的社区居委会规模一般在1000户至3000户之间。原来从属于各单位的家委会也一并转制为社区居委会。四是加大居民社区参与力度。居民参与社区事务是社区建设得以健康发展的动力源泉和根本保证。目前的居民社区参与正呈现出良好的发展态势，参与渠道有所拓宽，参与的形式和内容也得到了前所未有的扩展。除了三年一次的居民委员会选举外，日常议事和决策的参与制度也有所完善。北京、上海等地都开展了居民直接选举居委会的试点工作，并准备大面积推广。沈阳、武汉等地在社区内普遍建立了由社区居民和社区单位代表组成的社区成员代表大会，每年定期召开会议，讨论决定社区内的重要事项。居民已经可以通过自己的代表参与到社区政治、经济、文化等事务的决策中来。

向街居社区主导型体制转型反映了我国政府以人为本治理现代化国家的新理念，对于当代城市基层管理具有非常重要的意义。这种体制关注的不是基于行政区域划分后的控制，而是对人的关怀，强调的是与居民生活环境息息相关的日常事务。从管理目的来说，由过去的控制向服务转变。单位体制限制人口流动，固化了职工与单位之间的关系，强调资源在单位内部的相对公平的分配。通过政府－单位－资源分配－职工实现城市管理的目标。社区体制则以服务为核心，强调合理配置社区资源，大力发展社区事业，努力为社区居民营造管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的人文居住环境，并不关注居民流动或其工作单位的变更。实现城市管理的链条是政府－社区－居民。从管理形式来说，由过去行政命令式的统治向强调居民参与的治理转变。在计划经济时代，单位具有很强的行政功能。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。社区体制则强调透明、回应与参与，要求社区事务的处理、各项措施的制定、实施必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应，从而拓宽了政府与居民之间的对话渠道，从根本上改变了城市基层管理的方式。以小政府、大社会为导向下放权力是街居社区体制的一个重要特点。上海、北京等地都通过授权、委托等方式下放部分管理权，赋予街道办事处更多的权限[8]，街道也同样向社区居委会下放权力。政府权力的回缩为社区组织的发展释放了更多的权力空间，不仅为居民代表会议、居民议事会等法定性社区组织提供了活动平台，而且促进了社区志愿者服务队、晨练队、法制宣传队、秧歌队等非法定社区组织的发展。街居社区体制从根本上改变了居民与社区之间的关系。社区不总是为了“管”居民，居民也不再“躲”社区。社区成了居民实现利益诉求的必备通道，居民愿意为社区发展出策献力。当居民与社区之间建立起紧密的利益关系，生活的重心从单位转移到社区，能够通过参与各种法定性或非法定性社区组织的活动，对社区事务的处理“说三道四”，从而维护自身的合法权益时，受单位的束缚就会越来越少，也就为人力资源的合理流动打下了基础。

三

推动城市基层管理体制转型的标志性工作是开展社区建设。尽管目前全国的城市社区建设呈现出整体推进、全面拓展的可喜局面，但并没有从根本上扭转单位体制在城市基层管理中占据主体地位的基本态势。许多城市开展的社区建设尚处于示范和总结阶段。总体上说，目前的城市基层管理体制转型还处于初始阶段，政府机关、企事业单位仍然是人们经济收入及福利分配的主要来源，绝大多数最具活力的社会成员仍然集中于各种各样的单位之中[5]（P199）。但不容忽视的是，随着各项改革的逐步深入，单位体制正呈现出逐步弱化的趋势，街居社区体制在探索中创新、在创新中完善，正呈现出逐步强化的趋势。

社区主导型城市基层管理体制主张合作、参与、效率、共享，符合当代治理理论在公共管理领域的理念。公共管理领域的治理以善治为目标。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。[9]（P326）”这一体制承认政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社区事务交由社区自己管理，强调居民与政府之间积极而有成效的合作。因此，有的学者提出将“善治”作为城市社区建设的目标模式[10]。对照善治的合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效性六个基本要素[11]，可以发现当前的城市基层管理体制转型还存在着一些问题，需要引起有关部门的高度重视。

第一，行政化倾向诱发了社区管理机构的合法性危机。这里的合法性是指被社区居民内心所体认并服从的权威和秩序，与法律规范没有直接关系。根据有关法律规定，街道办事处是区政府的派出机构，居委会是基层群众性自治组织。但事实上，居委会自诞生之日起就一直在按照街道办事处的指令开展基层社会管理工作，并没有被居民体认为“自己的组织”。各地在社区建设中重构的社区居民委员会、社区管理委员会等社区管理机构多数由户代表象征性选举产生，即使是在直接选举的地方，也都采取先选后聘的办法。功能上与过去的居委会没有实质性差别，主要工作仍然是承办“上级”部署的任务，工作人员的薪酬亦由政府财政拨款解决。在社区管理机构看来，政府是老板，社区居民是管理对象。行政化了的社区管理机构不能表达社区居民的利益诉求，也就无法获得居民的信任。

第二，居民参与不充分导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂。社区是居民生活的环境依托，只有居民知道社区真正需要什么。社区管理机构如果不了解社区居民的实际需求，就会事倍功半，费力不讨好。所以新型城市基层管理体制必须容纳社区居民的广泛参与，建立管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系。目前的现实情况是，居民参与普遍不足，参与机制很不完善。一方面，社区管理机构提供的、供居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作，居民对参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面，居民缺乏通畅的参与渠道。常常是社区管理机构感到有必要了，就召集居民来开会、布置、传达，或者是政府有关部门提了要求，街道和社区居委会赶快组织居民。即便是在成立了居民代表大会的社区，什么时候开、讨论什么主题也都是由社区管理机构定，居民代表只有“听”的份。居民参与社区事务缺乏一套详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性。居民参与的缺失影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。

第三，法律滞后模糊了社区各类组织之间的权利界线。法律是公共管理的最高准则，社区各类组织和居民都必须在法律划定的范围内活动。如果法律没有清楚地划定社区组织、居民之间的权利界线，就容易引发争议，造成管理的低效率。如果法律的规定得不到遵守，也同样不可能实现城市基层管理体制的转型。目前涉及城市基层社区的法律有《城市街道办事处组织条例》和《居委会组织法》。前者制定于1954年，后者于1990年颁布实施。由于制定时间较早，这两部法律已不能适应社会发展的需要。比如对居委会结构、功能、范围、组织、产生等方面的规定就与当前社区建设的要求有很大差距，也可以说已经突破了法律所调控的范围。关于居委会与街道办事处之间指导与被指导关系的规定，并没有得到很好的执行。街道往往利用自己掌握的政治和经济资源，将居委会“改造”为自己的“派出机关”，形成事实上的上下级关系。一些新兴的社区组织，如物业管理、业主委员会、社区志愿者服务等与街道、居委会之间的关系，也缺少法律上的规范。由此引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，一定程度上影响了高效、协调的社区管理机制的形成。

第四，职能转变不到位妨碍了社区管理的成效。新型社区管理体制的核心是居民参与社区公共权力的运作。如果居民没有足够的权力参与社区的选举以及公共事务的决策、管理和监督，就不可能热心于社区事务，所谓的善治也就丧失了基础。现在的问题是，政府部门的职责功能模糊不清。有些方面越位，包揽了过多的应由非政府组织承担的职能；有些方面又缺位，对社区群众自治组织、中介机构、社会工作团体的培育、指导不力，对介入社区发展的专业性非政府组织的“资助性投入”不足[12]。另外，还存在着职权不足的问题。虽然各地在推行社区建设的过程中，也都按照重心下移、费随事转的原则开展了简政放权工作，但效果并不理想。出于自身利益的考虑，许多条条上的实权部门并不情愿将权力下放给街道，建立“小政府、大社会”的城市基层管理新格局还有相当一段路要走。由于职能转变不到位、责权利不对等，街道的管理尽管门类齐全，但效率并不高。街道对社区权力的制度性侵蚀，又削弱了居委会的凝聚力和号召力，阻碍了社区自治的正常发展。

妥善解决上述问题，是构筑新型城市基层管理体制的必然要求。笔者认为，各地在开展城市社区建设的过程中，应着重从如下几个方面入手：

一是加快社区立法进程。当前较为紧迫的任务是修改《居民委员会组织法》，尽快制定《物业管理条例》、《社区服务办法》等一系列与社区居民日常生活密切相关的法律法规。修改后的《居委会组织法》应吸收近些年来各地在推行社区建设过程中创造的经验和行之有效的做法，使之与城市社区建设的现实需求相适应。在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，规范社区内各权利主体的活动。

二是深化街道体制改革。重点是以“小政府、大社会”为目标认真转变职能，进一步理清与区政府和社区居委会之间不同的职责定位和相互关系。一方面要努力完善自身职能，依据法律法规和区政府的授权，确立街道办事处对辖区管理负总责的地位；另一方面要从深化“服务”入手，充分调动非政府组织开展社区工作的积极性，并从制度上约束街道的“创收”冲动，使其专致于指导、监督和资金、政策上的引导。尤其要彻底摈除街道随意向居委会下派任务的制度根源，使街道与居委会之间的指导与被指导关系落到实处。

三是推动居民利益社区化。以街居社区整合城市居民的关键在于居民利益社区化。当社区与居民的切身利益息息相关时，居民的生活重心自然就会转向社区。因此应当强化居民与社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。从城市社区建设的发展史不难发现，社区建设本身就是居民利益社区化的重要表征，只是在深度和广度上还显不足。由于“单位”体制改革的不彻底，使得许多职工与单位之间的利益关系仍然非常紧密，这在党政机关、国有企事业单位表现的尤为明显。这就要求我们必须适应社会主义市场经济建设的需要，进一步将单位的服务功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，使居民除工作之外的其它利益关系都能在社区得到体现。

四是努力构建社区参与平台。参与冲动的强弱受制于社区与自身利益的关联度和参与渠道是否通畅。在城市，由于工作单位不同，居民们尽管生活在同一个社区，彼此却大都不认识。人文环境的陌生弱化了居民的社区归属感。因此必须努力构建适宜的参与平台，使居民的参与冲动能够有机会释放出来。构建居民社区参与平台应以居民代表会议、居民议事会、户代表会议等法定性平台为主，以社区志愿者服务队、秧歌队等非法性平台为辅。

五是促进社区自治制度化。作为社区建设的基础和依托，社区自治应走制度化之路，逐步健全和落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，使社区居民切实享有对社区自治组织的选举权、罢免权和监督权，以及对社区事务的参与权和决策权。首先要依法选举社区自治组织，逐步推广直接选举制度；其次要规范居民日常议事程序，不同的社区要依据本社区的实际情况制定一套详细的、操作性强的议事规则；再次要推行区务公开，社区事务的决策情况、实施情况、存在问题等都要及时向居民公布，便于居民监督。

六是建立一支专业的社区工作者队伍。随着社会经济的不断发展，城市基层社区的需求也逐步向多元化迈进。过去那种以退休老人为主体的居委会成员结构已经远远不能满足当前的社区需求。因此，应将社区工作者及相关的社区专业工作，纳入正规的职业范围，促进社区工作的职业化、专业化和规范化，吸引更多的高素质人才投身城市基层社区管理。同时要加强社区工作的学历教育、职业教育、在职培训和岗前培训，尽快造就一支专业的社区工作者队伍。

城市居家养老现状调研报告

国务院关于《中国老龄事业发展规划》明确提出“优先发展养老服务，建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，创建中国特色的新型养老模式”的基本原则。

市政协十二届十一次主席会议确定对我市城市居家养老作为今年重点调研课题，从2019年7月下旬至8月期间，市政协副主席任书文带领政协社法委、民政局、政协委员调研组先后视察了杏花岭区锦绣苑社区、迎泽区五龙口三社区、海边街社区、太原市社区管理服务中心等开展居家养老服务情况，听取市民政局对我市居家养老服务工作发展建设情况，召开各界人士座谈会，就我市城市居家养老现状、问题、对策进行调查研究。

一、基本状况

我市居家养老服务工作得到市委、市政府的高度重视，从2019年开始启动居家养老试点，市民政局作为政府总牵头部门，制定实施办法，创新工作理念，探索为老服务新机制，构建居家养老新体系，逐步把这项工作推广到全市543个社区，到目前居家养老服务网络覆盖全市。2019年9月和2019年7月国家民政部部长立国来太原市考察，充分肯定我市居家养老服务工作经验做法，并向全省推广。综合归纳有六个方面的亮点。

(一)紧跟社会形势，着力推进居家养老服务功能建设。我市现有60岁及以上老人63万人，占全市总人口数的14.8%，其中空巢老人约13万户，人口结构向老龄化、空巢化的趋势发展。为应对老龄化现实，目前全市建立社区老年日间照料中心115个，安设老年床位1380余张，招募社区居家养老服务商500余家，设立养老服务点2461个，建立社区服务队760支(约2019人)，招募志愿服务者10.2万人，建立老年人“爱心一键通”服务系统，为空巢老人发放2.4万部“爱心一键通”，开通8181890社区信息服务网络平台 ，建成现代化的求助呼叫网络平台，受理老年人求助呼叫225862人次，为民排忧解难70629人次，全天候(24小时)为老年人服务。

(二)创新养老模式，敢于探索居家养老服务新路径。我市坚持“政府主导、社区主体、社会参与”的工作导向，把研究解决养老问题放在突出位置，创新养老服务工作与社会发展相适应的体制机制，在前进中探索出一条新路，即“以家庭为基础、社区服务为纽带、居家照护服务为宗旨”的居家养老服务模式，被誉为“没有围墙的养老院”;健全完善为老年人提供“无偿、低偿、有偿”优质服务的运行机制，即“无偿服务针对80岁以上高龄、空巢、困难、伤残以及无子女、无自理能力、无经济来源的‘三无’老人提供免费服务;低偿服务针对老人与服务机构签订协议，提供低于市场价的优惠服务;有偿服务针对以市场运作，为老人提供预约上门实惠服务”。

(三)制定扶持政策，构建居家养老事业新格局。市委、市政府高度重视党和国家养老政策的贯彻落实，为适应新形势下老年人对养老服务的需求，将居家养老服务纳入全市经济社会规划和服务业扶持范围，制定出台了《关于推进居家养老社会化服务工作意见》、《社区居家养老服务试点工作实施方案》、《关于加快实现社会福利社会化的实施意见》等文件，大力支持发展社区居家养老事业，全市基本形成了“投资多元化、运作市场化、管理规范化、服务人性化、队伍专业化、手段信息化”的居家养老服务新格局。

(四)树立全新理念，建立居家养老服务工作新机制。全市建立了各级党政部门、社区居委会、辖区企事业单位、社区社会组织、社区广大居民“五力合一”的联动运行机制和分类服务、分级帮扶、助老服务、网格管理、亲切关怀、社会联动“六位一体”的居家养老服务机制。创新为老服务机制，制定出台了《太原市社区居家养老服务对象评估管理办法》，为孤寡、失独、独居、空巢、困难、优抚、残疾和高龄等八类老人提供享受分级优惠服务，评估计分确定“ABCD”四种类型老人发放养老服务卷，即每年每人发给A类85岁以上空巢“三无”老人2400元、B类80岁以上空巢困难老人600元、C类70岁以上空巢伤残老人150元、D类60岁以上空巢特困老人享受亲情志愿者服务;今年为近五万名老人提供多样化居家养老服务，其中A类128人、B类2585人、C类17194人、D类30000余人。

(五)扩大服务领域，满足老年人个性化生活需求。根据老年人不同服务需求，在全市各个社区开展生活照料、医疗保健、防病治病、法律维权、文化教育、体育健身、志愿服务、老年餐桌、家政服务、配餐送餐、康复护理、心理咨询、亲情服务等40项社会化服务，在每个社区都配备了社区居家养老服务专管员，及时为老人提供服务指南、服务项目、服务人员，解决老年人精神生活和医疗保健方面的问题和护理需求，基本做到“养老在社区、服务进家庭”。

(六)经费基本保障，投入养老公共资金逐年增加。近年来，市委、市政府对社区工作建设经费逐年增加，从2019年开始社区办公经费根据辖区范围和居民户数增加至5万元、6万元、7万元。2019年，为每个社区安排惠民项目资金20万元。资金主要用于社区建设与服务，市民政局按照管理原则，对资金使用投向提出明确的指导意见，居家养老公共事业作为惠民项目资金重点使用领域之一，重点打造了社区“老年餐桌”试点，得到了社区老人的普遍欢迎。

总体上讲，我市城市居家养老服务工作起步早、发展快、有创新、见成效，服务和管理水平优先全国同类城市。

二、主要问题

在我市居家养老事业发展过程中，还有一些不容忽视的问题，主要有五个方面，需要引起各级政府的高度重视。

(一)居家养老公共经费投入还需进一步加大。虽然公共资金每年都有所增加，但增加的数量不大，有的基层社区在专项资金管理、使用等方面存在“吃大锅饭”、“撒胡椒面”的现象，用于发展居家养老公共事业经费不够明确，专项经费不能及时到位，社会资金投入不足，对居家养老事业健康发展受到一定影响。

(二)相关部门协调配合还需进一步磨合。社区居家养老管理工作涉及牵头单位民政、教育、老龄、人计、人社、发改、建管、卫生、财政、地税等10多个部门，有些部门对居家养老工作认识不足、重视不够，在工作方面配合不够主动、缺乏大局意识，应该进一步明确相关单位的工作职责。

(三)居家养老服务产业化还需进一步扩大。从全市养老服务产业的发展情况来看，相关服务产业化发展不平衡，能够落地的养老服务产业为数不多，扶持政策落实不够到位，老年服务设施建设与形势发展还有差距，服务业力量比较薄弱，在一定程度上不能满足老年人的生活质量和服务标准的需求。

(四)老年服务队伍还需进一步壮大。招募从业人员和老年志愿者有一定难度，专业型人员匮乏，志愿者队伍不够壮大，部分服务功能缺失，服务队伍的组织管理比较松散，家政人员综合素质相对偏低，特护人员供需不平衡，从业人员社会保障政策落实不够，在很大程度上成为社区居家养老服务工作的一个短板。

(五)宣传引导工作还需进一步加强。居家养老服务的宣传工作不够深入广泛，社会认知度还有偏差，从我市老年人民调情况来看，有相当一部分老年人因生活习惯、思想观念等因素，缺乏“花钱买服务”的生活理念和消费意识，不太愿意购买居家养老服务，需要社会、家庭、单位加强宣传引导、创造条件，积极推进居家养老服务社会化进程。

三、对策建议

通过对我市城市居家养老情况调研，市政协调研组认为：资金保障、管理体制、政策支持、队伍建设、宣传引导是居家养老事业健康发展的基本条件;以人为本、服务满意、合理收费、管理精细、老有所养是居家养老服务的基本要求;各级政府充分发挥“驱动器”作用，是促进居家养老事业顺利前行的基本保证。为此，提出五个方面的建议，供各级党委和政府决策参考。

(一)加大政府投入力度，支持社会广泛参与，保障居家养老服务事业蓬勃健康发展。

1、继续加大政府投入力度。从我市近几年看，随着老年人口逐年增加，养老公共服务经费相对也在较大幅度的增加。根据市财政局报告，2019年预算安排城乡社区事务资金17.77亿元，比上年度增加9.24亿元，增长幅度108.4%。为此，各级政府要高度重视居家养老事业的公共经费安排，对发展社区居家养老事业的经费投入要明确标准、细化项目、专款专用，一事一表列入财政预算计划，按照全市养老事业的发展规划，专门立项年度居家养老事业经费，随着经济增长速度提高养老事业经费的幅度，根据老龄人口的增加，保障居家养老投入的公共经费足额到位。

2、吸引社会资本参与养老事业建设发展。各级政府要在各个环节上，提供有利条件，创造宽松环境，吸引更多社会资本进入养老服务领域，民营企业要积极履行社会责任，社会力量要支持养老事业发展，通过政府主导、市场运作方式，建立多元化、社会化、长效化的投入机制。

3、管好用好居家养老公共资金。政府投入的居家养老专项资金，相关职能部门要统筹管理、专款专用，制定有效的管理使用办法，定期公示资金使用情况，接受社会监督，真正把有限的资金用在刀刃上，确保资金用于发展居家养老事业的各项建设。

(二)加大政府效能建设，充分发挥政府“驱动器”的作用，健全完善科学的居家养老服务工作监管机制。

1、充分发挥政府民政部门对居家养老工作主导作用。各级政府的民政部门要借鉴全国先进经验，充分发挥监督管理、指导协调居家养老服务工作的主导作用，认真落实我市《关于推进居家养老服务工作的意见》，从科学发展、统筹发展、协调发展大局考虑，进一步完善市民政部门牵头、相关部门配合、街道社区联动的居家养老服务工作机制，强化民政部门“总牵头、总指导、负总责”的责任意识，增强相关部门协作配合的全局意识，树立街道社区敬老助老的服务意识，齐心合力推动全市居家养老服务工作健康有序开展。

2、充分开放为老年人活动的公共设施。各级政府对涉及居家养老的公共服务资源利用情况监督指导，积极协调社会各方，推动社会公共服务设施充分为服务老年人开放，方便老年人就近就便参加丰富多彩的服务活动，依法保护老年人享受社会公共服务的权利，构建完备的社区为老服务网络，实现资源共享共用，促进全市为老服务的组织管理和监督评估机制更加完善。

3、充分发挥政府“驱动器”的作用。各级政府要加强服务体系建设，认真贯彻国务院总理在2019年8月16日主持召开国务院常务会议精神，落实中央深化改革加快发展养老服务业的任务措施，在服务居家养老事业各项工作中，充分发挥政府“驱动器”的作用，加大政策支持和引导力度，打开政策大门，激发各类主体活力，推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”，使广大老年人安享老有所养、老有所医、老有所乐的晚年生活，促进社会和谐，推进经济社会持续健康发展。

(三)加大政策支持力度，增强市场动力，积极促进社区养老服务产业发展壮大。

1、大力发展养老服务产业。各级政府要对各类非营利性的养老服务产业自用房产、土地房产、城镇土地使用等，完善税费优惠和补贴支持政策，为社会资本减税清费，吸引更多的养老服务产业扎根落地;积极培育养老服务业发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式，促进养老服务产业发展壮大;高度重视城市新建、改建、扩建中居家养老公共服务场所建设，合理布局养老机构和养老服务设施，力求规划建设同步落实到位;按照国家规定，对居家养老用地、税收、信贷、水电、床位、营运等方面，政府应大力扶持、给予“补贴补助”，坚持政策统一、标准统一、管理统一的原则，提供优质的政策保障。

2、建设社区综合性老年福利服务中心。各级政府要继续探索居家养老新模式，研究制定“民办公助”的政策措施，支持有条件的社区开办小型养老院或敬老院，力争全市80%的社区各拥有一处集院舍住养和居家养老服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，实现每千名老年人拥有养老床位数达到30张的目标，提升居家养老社区化服务功能;按照国家相关政策，优先为无子女、无自理能力、无经济来源的“三无”老年人提供集中住养场所。

3、推进社区“老年餐桌”惠民工程建设。政府花钱买服务，社区老人得实惠。市民政局组织牵头在我市锦绣苑社区、海边街社区开办“老年餐桌”试点服务项目，体现了市委、市政府对老年人生活的关爱关心关照，解决了老年人中午就餐问题，很受社会欢迎。建议逐步向全市社区推广“老年餐桌”服务项目，并作为街道社区居家养老事业建设的重点发展项目，把“老年餐桌”办成具有特色的品牌“窗口”。

(四)加强服务队伍建设，努力培养一支“有爱心、素质高、服务好”的居家养老专业化队伍。

1、加强专业化队伍建设工作。各级政府要强化居家养老专业队伍建设，为招募专业服务人员创条件，办理签订合同制手续，享受同城化社会待遇，完善居家养老服务人员市场化运作、社区化管理模式，努力实现养老服务供需平衡，促进相关产业的专业化人才培养和就业落实;各街道社区要积极配合各级政府工作，立足社区优势，充分挖掘和整合社区现有人力资源，扩大网格化专业服务队伍，为老人进行有偿结对服务;各级政府要指导委托相关培训机构，为从业人员免费进行专业技能培训，通过考核发给“职业资格证”，努力培养一批复合型服务明星，更好地满足居家养老服务需求。

2、逐步完善招募老年志愿者工作机制。各级政府要按照《中国老龄事业发展规划》要求，实现老年志愿者达到老年人口总数的10%的目标，对照我市还有差距。为此，各级政府要制定实施方案，负责动员指导，相关部门牵头，调动社会力量，形成强大合力，逐步完善老年志愿者招募社会化、管理正规化、服务常态化“三位一体”的工作机制，促进老年志愿者队伍发展壮大，使之成为居家养老服务的重要力量;全市共青团、妇联、工会、教育、公安、人社、文明办、驻地部队等相关部门应带头响应，形成共建单位，签订《居家养老志愿服务协议书》，并纳入精神文明和谐单位考核。

3、建立街道社区联系从业人员制度和激励机制。各街道社区居委会要建立联系从业人员的制度，正确处理辖区社区干部、从业人员、居家老人三方人际关系，践行社会主义核心价值观，树立文明、和谐、自由、平等、诚信、友善的理念，全面提高精细化管理水平;要建立激励机制，关心从业人员的政治待遇，尊重从业人员的劳动成果，健全完善从业人员档案信息，积极开展评选优秀服务明星的活动，大力宣传尊老敬老、爱岗敬业、无私奉献的精神，将以人为本、文明礼仪、热情服务、行为规范作为一项考核目标，把党和政府的温暖传送到老年人的心坎上，使居家养老服务工作更加人性化。

(五)加强宣传引导，提高思想认识，努力为老年人创造一流的幸福家园。

1、高度关心重视老年人的养老问题。各级政府要在推动养老事业中发挥引领作用，认真贯彻落实国务院关于《中国老龄事业发展规划》纲要，紧密结合实际，研究制定当地养老事业的任务措施，解决养老突出问题，真正把养老工作放到重要位置，在思想上提高认识，在行动上凝聚力量，在落实上很下功夫，促进我市居家养老事业提档升级。

2、宣传引导老年人选择居家养老方式。居家养老既保留了传统的家庭养老方式，又体现了社会化养老服务的新内涵、新品位。据民政部推测全国90%的老年人需要居家养老服务。对此，各街道社区要组织力量“进门进户”，做好宣传发动工作，摸底普查辖区老人养老意愿，为政府提供居家养老情况的翔实信息数据;借今年“九·九”重阳节之际，组织志愿者进社区开展为老服务活动，大力宣传党和国家的养老政策，引导老年人和家庭子女转变养老观念，顺应时代潮流，接受新的养老方式，积极推动居家养老社会化进程。

3、认真细化居家养老各项服务标准。各街道社区要对收费的服务项目进行公示，充分体现公平公正原则，尊重保护老年人合法权益，提高老年人自愿花钱买服务的意识;根据老年人服务需求，制定长期、短期、定期、临时的居家养老服务办法，采取协议方式与老年家庭明确双方的权利义务、服务项目、服务标准、服务价格，在物价部门的指导下，不断完善服务收费标准;对标全国先进典型，优化配置市场为老服务优质要素，建立完善“无偿、低偿、有偿”服务的市场合作信用体系，保证供需服务长期稳定，把我市居家养老服务工作打造成全国一流的朝阳产业。

城市危旧小区改造工作调研报告

危旧小区改造是关系广大群众切身利益的“民心工程”，是建设现代化滨湖大城市的重要组成部分。近年来，在市委、市政府的重视下，我市危旧小区改造的呼声依然很强烈。为此市政协主席会议决定由余成培、李晓梅副主席牵头，市政协联合瑶海区政协组织部分委员，在去年调研的基础上，继续围绕我市危旧小区改造开展调研。市和区政协调研组听取了市建委、瑶海区政府的情况通报，召开了四个城区危旧房改造办公室负责人座谈会、危旧房改造工程在建项目单位负责人座谈会，实地考察了瑶海区危旧房改造工程，调研组经过研讨，形成以下调研报告。

一、我市危旧小区改造工作的基本情况

近年来，在市委、市政府的重视下，各区和有关部门的共同努力，全市已实施改造危旧房屋建筑面积约70万平方米，近8000户居民住房条件得到了改善。从近几年危旧小区改造的实施情况来看，取得了一定成效，但总体状况仍不容乐观。据XX年四个城区调研摸底，全市待改造危旧小区共214处，需拆除房屋建筑面积376.7万平方米，拆迁户5.75万户，涉及人口18.9万人。扣除中央驻肥单位和省属单位项目，市属待改造危旧小区仍有155处，需拆除房屋建筑面积301万平方米，拆迁户4.7万户，涉及人口15.83万人。我市的危旧小区，主要分布在老城区、工厂区和城郊结合部，房屋破旧且不成套，户均居住面积狭小且各类设施陈旧不全，居住环境差且安全隐患重，与现代化滨湖城市建设的要求不相符合，与全市跨越式发展的形势不相适应。

造成我市存在较多危旧小区和众多危旧房屋的原因：我市国有集体老企业于50年代、60年代建造的职工生活区，由于使用年限长、建造标准低、长期失修，基本上已成为危旧房；相当一部分直管公房，使用年限较长且多年失修，也成为危旧房；城市经多年扩张以及进行区划调整，市区面积不断扩大，一部分乡镇划入市区，危旧房较多的“城中村”与城市老旧生活小区混杂一起；有一些危旧房是历年积累的棚户区。

我市危旧小区改造工作主要经历了两个阶段：一是XX年以前，出台了相关政策，通过项目合作、集资、招标、招商等多种方式，推动了无为路生活小区、自行车二厂生活区、钢铁新村、巢三付、航运南村、东区“八百户”等危旧小区的改造，实施改造危旧房屋建筑面积约70万平方米。二是XX年以来，市政府出台了合政[]50号文件、[]32号文件，进一步推进危旧小区改造工作，全市共有27个项目通过向社会招标（公示）的运作方式落实了开发建设单位，占地1106亩，房屋建筑面积约69万平方米，涉及居民住户约9215户。目前有9个项目已开工建设，有12个项目已动迁或办结拆迁手续，还有6个项目正在办理规划方案的调整及用地和拆迁手续。

二、影响我市危旧房改造工作的主要问题

虽然我市危改工作取得了一定成绩，但仍有一些问题影响着危改工作的推进。

（一）认识问题

一是参与指导和推动危改工作的众多政府部门，对危改工作的重要性、迫切性和艰巨性的认识参差不齐。二是改造范围内房屋产权人认识差异大，多数产权人在满足其合理补偿要求的前提下，能够理解和支持危改工作，但也有少数产权人认为“开发商赚钱，不要白不要”，以不愿改造为由或提出过高附加条件，致使危改项目迟迟不能动迁。

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城市农民工就业和社保情况调研报告

为了解我国城市农民工生活质量状况，为党和政府制定有关政策提供参考依据，今年8月，国家统计局在全国范围内开展了一次城市农民工生活质量状况的专项调查。调查结果表明：当前，城市农民工工作和生活条件普遍较差。他们劳动强度大，生活开销大;文化程度低，社会保障低;工作环境差，生活条件差;文化娱乐少，技能培训少。尽管如此，但多数农民工仍认可目前生存的现状，对未来生活充满希望。

城市农民工生活质量状况调查报告共分四篇，第一篇为《城市农民工劳动就业和社会保障状况》，第二篇为《城市农民工生活与教育状况》，第三篇为《农民工对城市生活的评价和希望》，第四篇为《农民工外出务工经商存在的问题及建议》。

一、调查基本情况

(一)调查范围、方式和内容

本次调查范围为：全国各级城市(含直辖市、副省级市、地级市和县级市)中固定岗位就业的农民工和灵活就业的农民工。

调查对象是：年龄在16-65周岁的跨地区外出进城务工经商人员，包括被企业(单位)招用的在固定岗位就业的农民工和在社区街道上自主创业、自谋职业的灵活就业的农民工。

调查采用面访方式，对在固定岗位上就业的农民工直接深入企业进行调查，对灵活就业的农民工采取街道社区拦截调查和入户调查方式。

调查的主要内容是：城市农民工生活质量状况，包括劳动就业、获取报酬、就业保障、住房、子女教育、劳动技能培训等情况。

(二)调查样本的抽取

1、在固定岗位上就业的农民工样本的抽取

以省(自治区、直辖市)为总体，分两阶段抽取城市农民工进行调查。即先在制造业等12个主要行业中抽取一定数量的企业(单位)，然后从中选取一定数量农民工进行调查。在抽取农民工时按照该企业(单位)农民工从事的主要职业，适当考虑了农民工性别、年龄、文化程度的分布。

在抽取各省级农民工样本总量时，考虑到东部地区是农民工的主要输入地，因此江苏、浙江、广东省抽取的样本不少于1200个，其他东部省份抽取的样本不少于900个，中部省份不少于650个，西部省份不少于400个。

2、灵活就业的个体农民工样本的抽取

以城市(包括直辖市、副省级市、地级市和县级市)为总体从街道社区中选取灵活就业的农民工，适当考虑农民工性别、年龄、文化程度的分布。

4个直辖市各抽取200名农民工，15个副省级市各抽取30名农民工，各地级市和县级市分别抽取10名和5名农民工进行调查。

(三)调查的样本情况

本次共调查各类农民工29425人。

1、样本分布情况

按工作岗位分，固定岗位就业农民工23880人，流动就业农民工为5545人，分别占81.16%和18.84%。

按从事工作的行业分，在制造业，建筑业，居民服务和其他服务业中工作的农民工分别占19.53%、15.12%和14.84%;在住宿和餐饮业，批发和零售业，交通运输、仓储和邮政业中工作的农民工分别占13.88%、9.75%、8.22%和1.26%;其他农民工在租赁和商务服务业，房地产业，水利、环境和公共设施管理业，采矿业，科学研究、技术服务和地质勘查业，金融业中工作。

按从事的职业分，主要为各类服务员、生产工人、技术工人、建筑工人、专业技术人员等，分别占17.49%、15.46%、13.22%、9.08%。和7.17%。

按东中西部划分，东部地区调查农民工13435人，中部地区调查农民工8980人，西部地区调查农民工7010人，分别占被调查的农民工数的45.66%、30.52%和23.82%。

2、农民工基本情况

在调查的29425名农民工中，男性农民工19027人，女性农民工10398人，分别占64.66%和35.34%。

从婚姻状况看，已婚的有18191人，未婚的有10743人，分别占被调查农民工数的61.82%和36.51%。

从年龄上看，16-25岁的农民工有8954人，25-35岁的农民工有10553人，35-45岁的农民工有7516人，45岁以上的农民工有2402人，分别占被调查的农民工数的30.43%、35.86%、25.54%和8.17%。

从文化程度上看，不识字或识字很少的农民工有756人，小学文化程度的农民工有3750人，初中文化程度的农民工有15312人，高中文化程度的农民工有7848人，大专及以上文化程度的农民工有1759人，分别占被调查的农民工数的2.57%、12.74%、52.04%、26.67%和5.98%。

二、城市农民工劳动就业情况

(一)农民工的求职主要靠亲朋好友

许多农民工在外出务工经商前并没有联系好工作，进城后，一般经城里的亲戚、朋友或已在城里定居的老乡介绍找到工作。据调查，由定居本地的亲属、朋友介绍的占28.20%，由同样在外务工经商的同乡、亲友介绍的占25.99%，自荐到用工单位工作，占10.51%。另外，还有部分农民工是通过自主就业，招工广告，包工头、老板招募，劳务市场，招聘会，报纸、电视、广播等媒体找到工作，分别占7.94%、7.38%、5.15%、3.85%、2.46%和2.05%。

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关于县城市公交出租车运营状况的调查报告

近日，县运管所根据市局安排，组织调查人员本着科学客观、实事求是的原则，经过一周多的时间，深入交通局、城建局、城管办、税务局、县编委、县征费所、出租公司等多家单位和企业就我县的城市公交、出租车运营现状进行调查了解和摸底。

一、县域道路现状

县位于省中部，太岳山北，太原盆地南部，汾河东岸，东与太谷相连，西与平遥接壤，南与武乡交界，北与清徐毗邻，东南与榆社峰峦相依，西北与文水隔汾河相望，全县分为6镇2乡，160个行政村，境内面积854平方公里，人口26万人。国道公路干线108线25公里，省道208线50公里，在东观镇大字形路口交汇。省道东夏线16公里，文线8.5公里，纵横贯穿县境。县乡村公路里程达1044公里，城市道路里程达10公里，全县形成了南北循环，晴雨两通车的公路网络。我县目前的农村客运线路19条，客运车辆50台750个座位，日均客运总量为0.7万人次，通达里程为1044公里，覆盖了152个行政村。

二、城市公交与出租车市场现状

从开始，我县就实行了城乡公交一体化，城市公交由农村客运车辆肩负。而出租市场由县昌德客车出租有限公司一家经营，法人代表马昌亮，企业属股份制性质，企业总资产800余万元。目前，企业拥有车辆120台，职工总人数有189人，其中管理人员9人。该企业从成立始就归属于县城镇出租汽车客运管理站管理，该客运站归口于县城市管理委员会办公室。该管理站的成立有县编制委员会的专门批文，他的性质是事业单位，属正股级，经费来源是自收自支，管理人员的编制是从城建局事业编制中调整解决，不另增加编制人员，该管理站现有实际管理人员数量为8人。他的工作职能就是出租车市场的准入和监管。目前存在的问题是经费不足，管理人员少。除此之外，城内还有近百台个体出租车，这些个体出租车属违规运营，俗称“黑出租”，宰客、甩客等欺诈行为时有发生，导致出租车市场十分混乱，纠纷频频发生，安全隐患很突出。因此规范出租车市场秩序势在必行。

三、城乡客运和出租车交费情况

通过深入出租企业、征费所、税务局调查了解到出租车的缴费情况：养路费征收单位县征费稽查所依据晋政办发（1994）61号文件，对城乡公交和出租车按每吨每月170元标准计征，而公司的出租车是按半吨征收。全年包缴按90%收取。铁路道口安全管理费，县征费稽查所依据晋财综字（1995）92号文件，每辆每年征收15元。营业税，城建税价调基金、教育附加税，县地税按照每辆每年360元征收。而出租车的起步价县物价局批准是每公里3元，实际执行的是2元，起步里程为1公里，计价里程是不够0.5公里的按0.5公里计价，超过0.5公里不够1公里的按1公里计价。

根据以上情况调查，为方便老百姓出行，净化出租车市场，加强市场的监督和管理，把该市场真正纳入行业管理，必须采取一定措施，加大出租市场的整顿力度，为构建文明和谐社会尽职尽责

城市居家养老现状调研报告

国务院关于《中国老龄事业发展“”规划》明确提出“优先发展养老服务，建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，创建中国特色的新型养老模式”的基本原则。

市政协十二届十一次主席会议确定对我市城市居家养老作为今年重点调研课题，从XX年7月下旬至8月期间，市政协副主席任书文带领政协社法委、民政局、政协委员调研组先后视察了杏花岭区锦绣苑社区、迎泽区五龙口三社区、海边街社区、太原市社区管理服务中心等开展居家养老服务情况，听取市民政局对我市居家养老服务工作发展建设情况，召开各界人士座谈会，就我市城市居家养老现状、问题、对策进行调查研究。

一、基本状况

我市居家养老服务工作得到市委、市政府的高度重视，从XX年开始启动居家养老试点，市民政局作为政府总牵头部门，制定实施办法，创新工作理念，探索为老服务新机制，构建居家养老新体系，逐步把这项工作推广到全市543个社区，到目前居家养老服务网络覆盖全市。XX年9月和XX年7月国家民政部部长李立国来太原市考察，充分肯定我市居家养老服务工作经验做法，并向全省推广。综合归纳有六个方面的亮点。

(一)紧跟社会形势，着力推进居家养老服务功能建设。我市现有60岁及以上老人63万人，占全市总人口数的14.8%，其中空巢老人约13万户，人口结构向老龄化、空巢化的趋势发展。为应对老龄化现实，目前全市建立社区老年日间照料中心115个，安设老年床位1380余张，招募社区居家养老服务商500余家，设立养老服务点2461个，建立社区服务队760支(约XX人)，招募志愿服务者10.2万人，建立老年人“爱心一键通”服务系统，为空巢老人发放2.4万部“爱心一键通”，开通8181890社区信息服务网络平台 ，建成现代化的求助呼叫网络平台，受理老年人求助呼叫225862人次，为民排忧解难70629人次，全天候(24小时)为老年人服务。

(二)创新养老模式，敢于探索居家养老服务新路径。我市坚持“政府主导、社区主体、社会参与”的工作导向，把研究解决养老问题放在突出位置，创新养老服务工作与社会发展相适应的体制机制，在前进中探索出一条新路，即“以家庭为基础、社区服务为纽带、居家照护服务为宗旨”的居家养老服务模式，被誉为“没有围墙的养老院”;健全完善为老年人提供“无偿、低偿、有偿”优质服务的运行机制，即“无偿服务针对80岁以上高龄、空巢、困难、伤残以及无子女、无自理能力、无经济来源的‘三无’老人提供免费服务;低偿服务针对老人与服务机构签订协议，提供低于市场价的优惠服务;有偿服务针对以市场运作，为老人提供预约上门实惠服务”。

(三)制定扶持政策，构建居家养老事业新格局。市委、市政府高度重视党和国家养老政策的贯彻落实，为适应新形势下老年人对养老服务的需求，将居家养老服务纳入全市“”经济社会规划和服务业扶持范围，制定出台了《关于推进居家养老社会化服务工作意见》、《社区居家养老服务试点工作实施方案》、《关于加快实现社会福利社会化的实施意见》等文件，大力支持发展社区居家养老事业，全市基本形成了“投资多元化、运作市场化、管理规范化、服务人性化、队伍专业化、手段信息化”的居家养老服务新格局。

(四)树立全新理念，建立居家养老服务工作新机制。全市建立了各级党政部门、社区居委会、辖区企事业单位、社区社会组织、社区广大居民“五力合一”的联动运行机制和分类服务、分级帮扶、助老服务、网格管理、亲切关怀、社会联动“六位一体”的居家养老服务机制。创新为老服务机制，制定出台了《太原市社区居家养老服务对象评估管理办法》，为孤寡、失独、独居、空巢、困难、优抚、残疾和高龄等八类老人提供享受分级优惠服务，评估计分确定“abcd”四种类型老人发放养老服务卷，即每年每人发给a类85岁以上空巢“三无”老人2400元、b类80岁以上空巢困难老人600元、c类70岁以上空巢伤残老人150元、d类60岁以上空巢特困老人享受亲情志愿者服务;今年为近五万名老人提供多样化居家养老服务，其中a类128人、b类2585人、c类17194人、d类30000余人。

(五)扩大服务领域，满足老年人个性化生活需求。根据老年人不同服务需求，在全市各个社区开展生活照料、医疗保健、防病治病、法律维权、文化教育、体育健身、志愿服务、老年餐桌、家政服务、配餐送餐、康复护理、心理咨询、亲情服务等40项社会化服务，在每个社区都配备了社区居家养老服务专管员，及时为老人提供服务指南、服务项目、服务人员，解决老年人精神生活和医疗保健方面的问题和护理需求，基本做到“养老在社区、服务进家庭”。

(六)经费基本保障，投入养老公共资金逐年增加。近年来，市委、市政府对社区工作建设经费逐年增加，从XX年开始社区办公经费根据辖区范围和居民户数增加至5万元、6万元、7万元。XX年，为每个社区安排惠民项目资金20万元。资金主要用于社区建设与服务，市民政局按照管理原则，对资金使用投向提出明确的指导意见，居家养老公共事业作为惠民项目资金重点使用领域之一，重点打造了社区“老年餐桌”试点，得到了社区老人的普遍欢迎。

总体上讲，我市城市居家养老服务工作起步早、发展快、有创新、见成效，服务和管理水平优先全国同类城市。

二、主要问题

在我市居家养老事业发展过程中，还有一些不容忽视的问题，主要有五个方面，需要引起各级政府的高度重视。

(一)居家养老公共经费投入还需进一步加大。虽然公共资金每年都有所增加，但增加的数量不大，有的基层社区在专项资金管理、使用等方面存在“吃大锅饭”、“撒胡椒面”的现象，用于发展居家养老公共事业经费不够明确，专项经费不能及时到位，社会资金投入不足，对居家养老事业健康发展受到一定影响。

(二)相关部门协调配合还需进一步磨合。社区居家养老管理工作涉及牵头单位民政、教育、老龄、人计、人社、发改、建管、卫生、财政、地税等10多个部门，有些部门对居家养老工作认识不足、重视不够，在工作方面配合不够主动、缺乏大局意识，应该进一步明确相关单位的工作职责。

(三)居家养老服务产业化还需进一步扩大。从全市养老服务产业的发展情况来看，相关服务产业化发展不平衡，能够落地的养老服务产业为数不多，扶持政策落实不够到位，老年服务设施建设与形势发展还有差距，服务业力量比较薄弱，在一定程度上不能满足老年人的生活质量和服务标准的需求。

(四)老年服务队伍还需进一步壮大。招募从业人员和老年志愿者有一定难度，专业型人员匮乏，志愿者队伍不够壮大，部分服务功能缺失，服务队伍的组织管理比较松散，家政人员综合素质相对偏低，特护人员供需不平衡，从业人员社会保障政策落实不够，在很大程度上成为社区居家养老服务工作的一个短板。

(五)宣传引导工作还需进一步加强。居家养老服务的宣传工作不够深入广泛，社会认知度还有偏差，从我市老年人民调情况来看，有相当一部分老年人因生活习惯、思想观念等因素，缺乏“花钱买服务”的生活理念和消费意识，不太愿意购买居家养老服务，需要社会、家庭、单位加强宣传引导、创造条件，积极推进居家养老服务社会化进程。

三、对策建议

通过对我市城市居家养老情况调研，市政协调研组认为：资金保障、管理体制、政策支持、队伍建设、宣传引导是居家养老事业健康发展的基本条件;以人为本、服务满意、合理收费、管理精细、老有所养是居家养老服务的基本要求;各级政府充分发挥“驱动器”作用，是促进居家养老事业顺利前行的基本保证。为此，提出五个方面的建议，供各级党委和政府决策参考。

(一)加大政府投入力度，支持社会广泛参与，保障居家养老服务事业蓬勃健康发展。

1、继续加大政府投入力度。从我市近几年看，随着老年人口逐年增加，养老公共服务经费相对也在较大幅度的增加。根据市财政局报告，XX年预算安排城乡社区事务资金17.77亿元，比上年度增加9.24亿元，增长幅度108.4%。为此，各级政府要高度重视居家养老事业的公共经费安排，对发展社区居家养老事业的经费投入要明确标准、细化项目、专款专用，一事一表列入财政预算计划，按照全市养老事业的发展规划，专门立项年度居家养老事业经费，随着经济增长速度提高养老事业经费的幅度，根据老龄人口的增加，保障居家养老投入的公共经费足额到位。

2、吸引社会资本参与养老事业建设发展。各级政府要在各个环节上，提供有利条件，创造宽松环境，吸引更多社会资本进入养老服务领域，民营企业要积极履行社会责任，社会力量要支持养老事业发展，通过政府主导、市场运作方式，建立多元化、社会化、长效化的投入机制。

3、管好用好居家养老公共资金。政府投入的居家养老专项资金，相关职能部门要统筹管理、专款专用，制定有效的管理使用办法，定期公示资金使用情况，接受社会监督，真正把有限的资金用在刀刃上，确保资金用于发展居家养老事业的各项建设。

(二)加大政府效能建设，充分发挥政府“驱动器”的作用，健全完善科学的居家养老服务工作监管机制。

1、充分发挥政府民政部门对居家养老工作主导作用。各级政府的民政部门要借鉴全国先进经验，充分发挥监督管理、指导协调居家养老服务工作的主导作用，认真落实我市《关于推进居家养老服务工作的意见》，从科学发展、统筹发展、协调发展大局考虑，进一步完善市民政部门牵头、相关部门配合、街道社区联动的居家养老服务工作机制，强化民政部门“总牵头、总指导、负总责”的责任意识，增强相关部门协作配合的全局意识，树立街道社区敬老助老的服务意识，齐心合力推动全市居家养老服务工作健康有序开展。

2、充分开放为老年人活动的公共设施。各级政府对涉及居家养老的公共服务资源利用情况监督指导，积极协调社会各方，推动社会公共服务设施充分为服务老年人开放，方便老年人就近就便参加丰富多彩的服务活动，依法保护老年人享受社会公共服务的权利，构建完备的社区为老服务网络，实现资源共享共用，促进全市为老服务的组织管理和监督评估机制更加完善。

3、充分发挥政府“驱动器”的作用。各级政府要加强服务体系建设，认真贯彻国务院总理在XX年8月16日主持召开国务院常务会议精神，落实中央深化改革加快发展养老服务业的任务措施，在服务居家养老事业各项工作中，充分发挥政府“驱动器”的作用，加大政策支持和引导力度，打开政策大门，激发各类主体活力，推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”，使广大老年人安享老有所养、老有所医、老有所乐的晚年生活，促进社会和谐，推进经济社会持续健康发展。

(三)加大政策支持力度，增强市场动力，积极促进社区养老服务产业发展壮大。

1、大力发展养老服务产业。各级政府要对各类非营利性的养老服务产业自用房产、土地房产、城镇土地使用等，完善税费优惠和补贴支持政策，为社会资本减税清费，吸引更多的养老服务产业扎根落地;积极培育养老服务业发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式，促进养老服务产业发展壮大;高度重视城市新建、改建、扩建中居家养老公共服务场所建设，合理布局养老机构和养老服务设施，力求规划建设同步落实到位;按照国家规定，对居家养老用地、税收、信贷、水电、床位、营运等方面，政府应大力扶持、给予“补贴补助”，坚持政策统一、标准统一、管理统一的原则，提供优质的政策保障。

2、建设社区综合性老年福利服务中心。各级政府要继续探索居家养老新模式，研究制定“民办公助”的政策措施，支持有条件的社区开办小型养老院或敬老院，力争全市80%的社区各拥有一处集院舍住养和居家养老服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，实现每千名老年人拥有养老床位数达到30张的目标，提升居家养老社区化服务功能;按照国家相关政策，优先为无子女、无自理能力、无经济来源的“三无”老年人提供集中住养场所。

3、推进社区“老年餐桌”惠民工程建设。政府花钱买服务，社区老人得实惠。市民政局组织牵头在我市锦绣苑社区、海边街社区开办“老年餐桌”试点服务项目，体现了市委、市政府对老年人生活的关爱关心关照，解决了老年人中午就餐问题，很受社会欢迎。建议逐步向全市社区推广“老年餐桌”服务项目，并作为街道社区居家养老事业建设的重点发展项目，把“老年餐桌”办成具有特色的品牌“窗口”。

(四)加强服务队伍建设，努力培养一支“有爱心、素质高、服务好”的居家养老专业化队伍。

1、加强专业化队伍建设工作。各级政府要强化居家养老专业队伍建设，为招募专业服务人员创条件，办理签订合同制手续，享受同城化社会待遇，完善居家养老服务人员市场化运作、社区化管理模式，努力实现养老服务供需平衡，促进相关产业的专业化人才培养和就业落实;各街道社区要积极配合各级政府工作，立足社区优势，充分挖掘和整合社区现有人力资源，扩大网格化专业服务队伍，为老人进行有偿结对服务;各级政府要指导委托相关培训机构，为从业人员免费进行专业技能培训，通过考核发给“职业资格证”，努力培养一批复合型服务明星，更好地满足居家养老服务需求。

2、逐步完善招募老年志愿者工作机制。各级政府要按照《中国老龄事业发展“”规划》要求，实现老年志愿者达到老年人口总数的10%的目标，对照我市还有差距。为此，各级政府要制定实施方案，负责动员指导，相关部门牵头，调动社会力量，形成强大合力，逐步完善老年志愿者招募社会化、管理正规化、服务常态化“三位一体”的工作机制，促进老年志愿者队伍发展壮大，使之成为居家养老服务的重要力量;全市共青团、妇联、工会、教育、公安、人社、文明办、驻地部队等相关部门应带头响应，形成共建单位，签订《居家养老志愿服务协议书》，并纳入精神文明和谐单位考核。

3、建立街道社区联系从业人员制度和激励机制。各街道社区居委会要建立联系从业人员的制度，正确处理辖区社区干部、从业人员、居家老人三方人际关系，践行社会主义核心价值观，树立文明、和谐、自由、平等、诚信、友善的理念，全面提高精细化管理水平;要建立激励机制，关心从业人员的政治待遇，尊重从业人员的劳动成果，健全完善从业人员档案信息，积极开展评选优秀服务明星的活动，大力宣传尊老敬老、爱岗敬业、无私奉献的精神，将以人为本、文明礼仪、热情服务、行为规范作为一项考核目标，把党和政府的温暖传送到老年人的心坎上，使居家养老服务工作更加人性化。

(五)加强宣传引导，提高思想认识，努力为老年人创造一流的幸福家园。

1、高度关心重视老年人的养老问题。各级政府要在推动养老事业中发挥引领作用，认真贯彻落实国务院关于《中国老龄事业发展“”规划》纲要，紧密结合实际，研究制定当地养老事业的任务措施，解决养老突出问题，真正把养老工作放到重要位置，在思想上提高认识，在行动上凝聚力量，在落实上很下功夫，促进我市居家养老事业提档升级。

2、宣传引导老年人选择居家养老方式。居家养老既保留了传统的家庭养老方式，又体现了社会化养老服务的新内涵、新品位。据民政部推测全国90%的老年人需要居家养老服务。对此，各街道社区要组织力量“进门进户”，做好宣传发动工作，摸底普查辖区老人养老意愿，为政府提供居家养老情况的翔实信息数据;借今年“九·九”重阳节之际，组织志愿者进社区开展为老服务活动，大力宣传党和国家的养老政策，引导老年人和家庭子女转变养老观念，顺应时代潮流，接受新的养老方式，积极推动居家养老社会化进程。

3、认真细化居家养老各项服务标准。各街道社区要对收费的服务项目进行公示，充分体现公平公正原则，尊重保护老年人合法权益，提高老年人自愿花钱买服务的意识;根据老年人服务需求，制定长期、短期、定期、临时的居家养老服务办法，采取协议方式与老年家庭明确双方的权利义务、服务项目、服务标准、服务价格，在物价部门的指导下，不断完善服务收费标准;对标全国先进典型，优化配置市场为老服务优质要素，建立完善“无偿、低偿、有偿”服务的市场合作信用体系，保证供需服务长期稳定，把我市居家养老服务工作打造成全国一流的朝阳产业。

全国地方“法治城市”创建的调研报告

党的十八大报告提出：“全面推进依法治国”，“实现国家各项工作法治化”。强调：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”。总理指出：“建设创新政府、廉洁政府、法治政府。用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府”。

积极推进依法治国方略实施，努力加快社会主义法治国家建设，切实为全面建成小康社会提供强有力的法治保障，已成为全国各地的普遍共识。在时间和操作层面如何推进，在地方(区域)依法治理中如何实现，尤其是地方“法治城市”如何创建，是当前我国地方法治建设中共同面临的首要任务。我局承担着党委依法治市办公室职责，应积极行动起来，对标一流，把建设“法治太原”作为当前工作的有力抓手，全面开创依法治市工作的新局面。

一、全国地方“法治城市”创建的基本情况

通过实地调研、函、电沟通等方式，我们对部分省会城市的“法治城市”创建情况进行了调查研究。

(一)杭州、成都、重庆、武汉的“法治城市”创建情况

3月7日-3月15日，我们对杭州、成都、重庆、武汉四地进行了实地调研，调研采取座谈交流经验、查看实证材料、参观先进典型等方式进行。

四地市普遍认识到，“法治城市”建设是一项涉及到“点多、线长、面宽、体大”的系统工程，必须设立一个具有一定权威性的具体的机构来推进。杭州、成都、重庆、武汉四地均设立了法治建设领导机构，名称上略有差别，其中成都、重庆、杭州为“法治建设领导小组”，武汉为“依法治市(普法)领导小组”。成都、重庆、武汉的领导机构办公室设在司法局，杭州市分为“普法依法治市领导小组”和“建设法治杭州领导小组”，其中“普法依法治市领导小组”设在杭州司法局，“建设法治杭州领导小组”在杭州市委办公厅专设的法治处。

四地市相继出台了“法治城市”建设方面的一系列文件。杭州市出台了《杭州市争创浙江省创建法治县(市、区)工作先进单位考评细则》;杭州余杭区出台了《“法治余杭”量化考核评估体系》;成都市出台了《XX年成都市法治县(市、区)创建考核评估指标体系(试行)》;重庆市出台了《关于对申报评选重庆市“法治区县”创建活动先进区县开展自查评分的通知》;武汉市出台了《武汉市法治区、法治单位创建考评实施细则(试行)》《武汉市法治区创建考评标准(试行)》《武汉市法治单位创建考评标准(试行)》。

杭州市制定的《杭州市争创法治县(市、区)工作先进单位考评细则》，考核对象为全市各县(市、区)，市直各部门未纳入考核。考评细则内容包括考评和民意调查两大部分，考评指标分为依法执政、法治政府、公正司法、法制教育、基层民主5大类21项100条。杭州市的考评工作是在浙江省“开展创建法治市、县(市、区)创建活动”前提下开展的。习总书记主政浙江时期，提出“法治浙江”建设目标。XX年，以浙江省委相关文件的精神为指导。杭州市委为推动此项工作，在市委办公厅增设法治处，市属各区(市、县)委也有相应机构设置(余杭区除外)。杭州市委法治处年底对全市各县(市、区)创建工作进行检查验收。杭州市的最大亮点，是将法治市县的创建活动提高到了市委中心工作的重要地位，在具体的考评指标中引进了群众满意度测评指标。

XX年，杭州市余杭区(是杭州市唯一将法治建设领导小组办公室设在司法局的)，根据《“法治余杭”量化考核评估体系》对本区法治状况进行评分，公布了中国内地第一个法治指数“71.6分”，引起了全国的广泛关注。该评估体系由一个“法治指数”、四个“评估层面”、九张“调查问卷”组成，将余杭区提出的九大法治建设总体目标进行分解量化。针对区本级、区级机关各部门、各镇乡(街道)和村(社区)四个层面开发了四套法治建设量化考评方案，采用目标绩效的加减分制。同时设计党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感和满意度九方面的调查问卷，并将该部分民意调查得分按一定比例纳入最后“法治指数”计算。尤为重要的是，余杭区成立专门考核组，考核评估年度法治建设工作任务的完成情况，并根据综合得分对镇乡、街道、余杭经济开发区进行排序通报。对被扣分单位，余杭区依法治区办受区委委托，分别约见扣分部门主要领导，面述法治指数评审过程中提出的问题，并且要求问题部门3天之内回复，由主要领导签字、盖章。同时，余杭区的领导干部年终述职内容涵盖述职述廉述法三项内容。这些举措使得法治指数不只是对现存法治状态的简单量化评估，更成为各单位发现和解决问题的着力点，成为推进法治余杭建设，提升整体法治理念的抓手。余杭制定的这套评估方法，法治以量化形式考评，因其所具有的开创性，对全国各地都有借鉴的价值。杭州市余杭区也因其法治建设的创新地方实践，连续四次被中国社会科学院发布的《中国法治发展年度报告》的“地方法治建设经验”引用。

成都市制定的《XX年成都市法治县(市、区)创建考核评估指标体系(试行)》，考核对象为全市各县(市、区)，市直各部门未纳入考核。考核评估内容包括基础指标、特色指标、行业评价指标、绩效指标四大部分，其中，基础指标分为党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、社会安全秩序、经济法治建设、法律服务质量、法制宣传教育、基层民主法治、法治监督效能等9大类70项268条;特色指标特指年度1项最突出的工作成果;行业评价指标指市级牵头部门结合日常工作实际对法治创建工作的考核评估;绩效指标包括荣誉称号、经验推广、宣传报道、整体评价等4大类5项11条。成都市政府目督办将创建法治城市工作纳入区(市、县)目标绩效考评体系下达全市，市人大、市政协领导每年都分别率队，对创建活动进行调研和视察。

成都市的法治城市创建工作主要体现了以下四个特点。一是高规格的启动仪式，司法部副部长张苏军及省市主要领导出席启动仪式。二是市委XX年1号文件印发“”普法规划，政府9号文件印发创建全国法制城市的意见，体现对法治建设的充分重视。三是突出群众制定，构建开放型测评体系。成都市为保障法治创建考核评估指标体系制定的群众参与性，召开了1000余场群众座谈会，与23000多名群众面对面征求意见。四是在安排普法依法治理专项经费外，法治城市创建工作经费单独列入年度财政预算。

重庆、武汉市级层面的法治建设考评体系，基本上是对全国普法办《关于开展法治城市、法治县(市、区)创建活动的意见》的贯彻实施，缺乏亮点。

(二)全国其他城市的“法治城市”创建情况

为对全国的地方法治创建工作有一个全面的了解，我们向全国省会城市及重要城市采取发函发文、电话交流等方式进行了调研。截止目前，共收到13个城市的回函或回复。这13个城市分别是上海、南京、福州、沈阳、兰州、石家庄、合肥、郑州、海口、呼和浩特、贵阳、长沙、昆明。这13个城市，均设立了法治建设领导机构，名称上也基本分为依法治市(普法)领导小组和法治建设领导小组两类，或两块牌子同挂。合肥、郑州、武汉、石家庄、长沙、上海、福州、沈阳、兰州、贵阳、呼和浩特领导组办公室均设在司法局。南京市设在市委政法委，海口市设在市人大常委会。需要特别说明的是上海市，上海1999年设立依法治市领导小组，办公室设在司法局，XX年依法治市领导小组改为政治文明建设领导小组，办公室设在市委办公厅，XX年重新改设为依法治市领导小组，办公室改设在司法局。

13个城市对法治城市建设工作基本都有安排、部署和考核。上海出台了《法治城区创建评估指标体系》，合肥出台了《“法治合肥”创建工作实施细则》、《“法治合肥”任务分解表》，南京市出台了《法治城区创建评估指标体系》、福州市出台了《福州市法治建设考核测评指标体系》、昆明出台了《法治昆明综合评价指标体系》、长沙市出台了《关于成立法治长沙建设专项工作协调指导分支机构的通知》等。

昆明市历经3年创建出的《法治昆明综合评价指标体系》较为科学系统，该指标体系由3个一级指标模块，13个二级指标，33个三级指标构成。它提供了三种不同使用方式，通过对3个一级模块的不同方法运用，服从于不同的评价目的，具体运用方式见下表：

昆明在指标体系构架过程中，成立了《法治昆明综合评价指标体系》课题组，课题组由法治昆明建设领导小组办公室、市委政法委、市政府法治办、市人大内司委、市政协社法委等部门及云南大学法学院、云南财经大学、昆明理工大学部分法学专家共20人组成。课题组组长由昆明市委政法委书记担任，其体系构建吸收借鉴了香港、杭州市余杭区、南京市等地的指标体系创设经验，历经了收集候选指标，征集社会意见，召开论证会等阶段，最终形成“法治昆明综合评价指标体系”，并于XX年4月24日首次发布了“昆明法治指数”，成为全国第一个把法治测评委托给第三方评估，并公布测评结果的省会城市。

长沙市为推动法治长沙建设，确定了依法执政、依法行政、公正司法、依法经营、基层民主法治建设、法治文化建设等六项专项工作，成立了六个专项工作协调指导分支机构。通过分支机构推动法治长沙建设各成员单位的积极性和主动性。

二、全国地方“法治城市”创建的基本评价

多年来，我国的法治建设通过中央引导下的强力推动，已取得了可喜的变化。全国各地不同程度地呈现出推进地方法治建设的“快马加鞭”新景象。许多领导几乎都将法治建设作为本地区的“一把手工程”，纳入到重点工作中。一些地方先后提出了诸如“法治浙江”(习总书记主政浙江时提出)、“法治湖南”(周强主政湖南时提出)、“法治昆明”(仇和主政昆明时提出)等建设法治社会的目标。尤其是部分城市、县区在法治城市创建中为了力争“全国首创”进行了有效探索与尝试。杭州市余杭区公布了中国内地第一个法治指数;南京连续几年推出“法治南京建设十件实事”的民心工程;昆明把法治测评委托给第三方评估，并公布测评结果;成都市构建对全市法治县区创建工作的考核评估指标体系;深圳制定45项举措推动深圳社会主义法治模范城市创建工作;苏州出台法治政府建设指标体系等等。可以说，地方法治(城市)建设将在全国掀起新一轮热潮，法治(城市)建设将被作为重要内容纳入到地方发展的综合考核中。地方法治(城市)建设将成为地方党委、政府又一个积极追逐的 “先导区”。

三、全国地方“法治城市”创建的基本经验

对各地法治建设的调研，是我们了解外部社会法治进程的重要途径，通过对各地法治城市建设的分析对比，我们总结出以下可以借鉴的经验：

(一)党委重视程度越高，法治城市建设工作越有影响。我国的法治建设是在有着几千年封建专制传统的历史背景下展开的，历史上缺少民主法治传统，因此法治建设在很大程度上，必须凭借领导人的作用来推进和实现，地方法治建设更是如此。地方领导人重视，法治建设工作中遇到的权威问题、规划问题、组织协调问题、经费问题、编制问题等等问题，都容易得到解决。地方领导人重视程度越高的，越能取得不俗成绩，在全国法治城市建设工作中越能获得良好评价。

(二)办公室职能发挥主动的，法治城市建设工作越有实效。杭州余杭、成都、昆明的法治建设机构依照“党委领导，人大监督，政府实施，依法治市(法治建设)办公室设在司法行政机关”的模式设立，南京的法治建设机构依照“党委主导，人大监督，政府配合，依法治市(法治建设)办公室设在政法委”的模式设立。在实际运行中，将办公室设在党委的，权威性更高，将办公室设在司法行政机构的，执行性更好。无论是哪种模式设立，办公室发挥职能越好的，法治城市建设工作越有实效，越能推动法治建设步伐。

(三)制定评价指标体系的，法治城市建设工作越有力度。从对各地的材料分析中，我们看到各地普遍制定了城市的法治建设的总体规划。然而，引起全国关注和有力推动法治建设的是那些制定了法治建设评价指标体系的城市。这些指标体系的创建，对法治运行的发展进程进行了具体的描述和呈现，对法律制度的公正性和社会适用效果进行了客观评价，不同层次展现了城市法治化发展的现实状态，是当代法治改革的一个尝试和突破。

(四)指标体系制定科学的，法治城市建设工作越有效力。良好的法制建设指标体系，呈现出准备充分、调研充足、论证严密、社会参与度广泛的特点。各地普遍设立专门课题组。吸收社会各界，尤其是全国知名专家、学者参与，经过严谨的调研论证，发动广泛的群众参与。昆明市更是以政府立项，专项招标的方式开展此项工作。实践证明，前期准备工作越充分的，正式实施后，统计数据越真实，推行阻力越小，社会效果越佳。

(五)人员经费保障充分的，法治建设工作越有动力。先进地区法治建设领导组办公室人员充足，比如，成都市16人，昆明市10人，武汉市16人，杭州市11人(依法治市办公室7人、市委法治处4人)。先进地区法治建设领导组办公室经费保障充足，具体情况见下表：

*部分城市和地区法治经费情况一览表

(昆明市的经费包括为构建指标体系，政府招投标专项经费30万，和后期测评经费20万)

*部分城市和地区人均法治经费一览表

四、全国地方“法治城市”创建工作的一些其他做法

“他山之石，可以攻玉”。在我们调研的所有城市中，各城市法治创建中创新的一些先进经验和做法，值得我们借鉴。

(一)政府购买法律服务。杭州市以政府购买法律服务的形式开展“律师进社区”活动，全市六个城区497个社区全部配备社区律师。社区律师每周定期到社区服务半天，政府每年向社区律师补贴6000元。法律服务覆盖社区，大大缓解了城市经济发展过程中的各种矛盾，引导大量的民间纠纷、上访案件进入法治轨道。《人民日报》、《法制日报》等国家媒体给予相应报道。

(二)大规模的法制宣传主题活动。成都启动了“人人讲法共建和谐”的“法治大讲堂”活动，全市组建了37支1000余人的普法讲师团、1544名驻村(社区)律师队伍、4600多名村(社区)法治宣讲员队伍和492个法治文艺演出小分队，开展各类法治宣讲活动8000多场次，组织各类巡演2500多场次，印发各类法治读本近百万册。大大拓展了法制宣传的深度和广度，受到司法部副部长张苏军的表扬。

(三)成立法制宣传协会。武汉市成立社会广泛参与的法制宣传协会，吸引高校、民企、传媒、教育等广泛行业参加协会。全国成立法制宣传协会仅有四川和武汉。但真正有效运转的仅武汉一家。协会的成立充分调动了社会各界参与法制宣传的自觉性和主动性，有效的促进了法制宣传的纵深开展。

五、“法治太原”创建的基本建议

习总书记指出，要“努力以法治凝聚改革共识”。这是在贯彻落实十八大精神的新形势下，对深化改革开放，规范发展行为，促进矛盾化解，保障社会和谐的新要求。太原市被山西省委依法治省领导组推荐申报为“—XX年全国法治城市创建先进单位”，在法治建设的地方实践中，应该在《关于加快“法治太原”建设的意见》、《—XX年“法治太原”建设实施纲要》等纲领性文件的指导下，在吸收借鉴各地先进经验的基础上，对法治城市的建设有更大的作为。为此，我们建议：

(一)加深认识。“法治太原”建设是凝聚各方改革共识的重要途径和方式，是太原综改试验区整体推进、深度发展的法治保障工程。党委政府尤其是一把手要高度重视“法治太原”建设工作，把“法治太原”建设作为“一把手工程”来抓。将这项工作同太原城市建设的中心工作以及城市发展目标结合起来，同党委和政府的战略部署紧密结合起来，同全体市民的利益诉求和精神需要紧密结合起来，在法治建设方面开创吸引全国目光的新局面。

(二)加强组织。“法治太原”建设是一项法治系统工程，必须与本市的依法执政、民主立法、依法行政、公正司法、法制宣传等工作统筹进行。客观上，必须有一个具有一定权威性的组织机构来组织推进。目前，我市主要领导在依法治市领导组担任主要领导职务，具体的法治城市建设工作则主要由依法治市办来组织推动。应加强依法治市办的组织机构建设，在“党委统一领导，政法委组织推动，部门协作配合，社会广泛参与”的工作机制下，设立专门的办公场所、配备专职的工作人员，加大经费投入，保障“法治太原”建设工作的有效开展。

(三)加紧实施。“法治太原”建设正面临着前所未有的良好环境和发展机遇，应加紧制定科学合理、重点突出、简便易行、切实管用的“法治太原”建设指标体系。应尽快成立以专家、学者、法治实践者为主体的课题组，经费上实行专项列支，以“项目”推动和引领“法治城市”建设的指标考评体系的搭建，要明确目标，落实责任，确定任务，列出时间表，画出路线图，提出推进方案。要赋予“法治太原”建设指标体系一定的拘束力和强制性，加大奖惩力度，切实保证相关指标对法治建设工作的推动落实。

(四)加快步伐。“法治太原”建设是展示城市形象和城市文明程度的重要内容。全国部分地市已经先行一步，通过法治建设塑造了良好的城市形象。但从各地出台的指标体系来看，虽各有特色，却也存在一些不足：昆明注重评价，指标体系未能与全市综合考核结合;成都注重考核，指标体系仅仅覆盖区县，未将市直部门纳入;余杭仅在区级层面展开，未能在杭州全市推广。“法治太原”指标体系若能在克服上述不足基础上，尽快形成《法治太原指标考评体系》，并予以加紧推进，明确实施起始时间，积极有为地务实工作，定能使我市的法治创建工作在全国傲立潮头。

城市卫生安全应急管理技术调研报告

从国内城市公共卫生安全应急管理系统的研究和应用现状出发，指出城市公共卫生安全应急管理系统建设的核心要务是集成现有的卫生信息系统、消除卫生信息孤岛、实现数据共享与交换；并提出了城市公共卫生安全应急管理系统数据采集类型和业务支持部门。在此基础上，构建了一个基于数据仓库、以gis为应急响应支持平台、能统一管理信息、可与其他电子政务

系统互连互通的城市公共卫生安全应急管理系统框架结构，并详细阐述了各业务模块的基本功能和系统实现的关键技术方法。

1 引言

公共卫生事件是一种极具破坏力的自然或人为灾害。近年来，由于人口持续增长、城市盲目扩张、工业高度密集，资源环境破坏，人与人的安全卫生距离不断缩小，使预防公共卫生事件的形势日趋严峻 。因其具有复杂性和不确定性，使预测、预警与应急管理成为有效预防、及时控制和消除公共卫生事件及其危害的重要手段，并引起研究者的普遍关注。如熊光魁 等研究了救灾防病应急反应专家管理信息系统的开发与应用；潘海东等 提出了构建国家级公共卫生应急系统的思路；王平 、杜江等 设计了基于web gis的公共卫生安全监督与控制系统方案；杜鹏等 基于模型分析规划了公共卫生事件监测与预警系统的建设；李琦等 在北京市传染性非典型肺炎分析决策支持系统的基础上，提出了城市突发公共卫生疫情分析与决策系统的构建方法。这些思路和方案从不同角度对系统功能模块、体系结构、业务模型等做了较为详细的阐述，对丰富公共卫生事件应急管理系统的应用功能，促进地区公共卫生信息化建设有积极作用。但有关公共卫生安全应急管理系统的应用范围、系统需要的数据类型，以及系统支持部门等问题尚未明确提出，特别是如何处理公共卫生领域各部门现有的信息系统长期以来一直被忽视。这些信息系统建于不同时期，采用不同软件平台和数据格式，系统之间的卫生数据无法共享和交换，形成大量的卫生信息孤岛。另外，这些信息系统存有大量有价值的历史和现实数据，如果放弃它们，则需很大的重复投资，并造成不必要的浪费，这与建立节约型社会的主题相违背。因此，集成先进技术，整合城市现有卫生信息资源，消除卫生信息孤岛，实现公共卫生数据的共享与交换，成为当前城市公共卫生应急管理系统建设的核心要务。

基于上述情况，在“十.五” 国家重点科技攻关计划《区域可持续发展关键技术研究与示范》延续项目“中小城市公共安全应急系统技术集成” 的支持下，通过调查和分析广州市公共卫生信息系统的建设和应用情况，本研究从新的视角提出了建设基于城市的公共卫生安全应急管理系统的技术方案。

2 系统总体设计

2.1 系统建设目标

城市公共卫生安全应急管理系统的建设是在城市现有公共卫生安全体系下，围绕城市公共卫生信息化建设的总体目标，综合运用计算机工程、卫生统计、人工智能、数据仓库、中间件、地理信息系统等技术，建立一个能快速、及时、准确收集、存储、处理突发公共卫生事件信息和其他相关信息，并以超媒体(文字、声音、影像等)方式显示各类信息和分析结果，为城市突发公共卫生事件应急处理机构提供全过程、多层次信息服务和多种支持手段的应急指挥和辅助决策系统。系统建设的最终目标是将现有公共卫生领域各业务部门相对独立的操作型系统集成在一起，以基础空间地理数据及各类专题图形数据为基础，建立集中统一的公共卫生数据仓库和相应的预警指标、应急预案等知识库和模型库；以数据上报一采集一管理一分析一决策一展示为主线，建立具有公共卫生事件监测预警、仿真预测、虚拟现实、指挥调度、信息发布等专业应用功能的各子系统和地理信息系统服务平台，以提高突发事件应急处理和指挥调度能力，为城市突发公共卫生事件决策指挥提供科学依据和技术支持。

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“全国最安全城市”评价指标体系初探

为了应对入世带来的机遇和挑战，提高城市综合竞争力，确保实现“富民强市、加快发展”的战略目标，市委、市政府明确提出了“创建全国最安全城市”的要求。为将这一要求具体落实细化，形成可操作性的评价指标体系，由市委政法委牵头，市公安局、检察院、法院派员参加，专门成立了调研小组，在市统计局、科技局和有关高校、科研院所的指导配合下，对“创建全国最安全城市”的参照系（本文仅限于治安安全）进行了调查研究，初步形成了南京市“创建全国最安全城市”评价指标体系的基本设想和框架。     一、关于“全国最安全城市”的概念     对一个城市而言，环境就是资源，就是竞争力。而城市安全，是最重要的投资环境，也是最有吸引力的招商资源。创建“全国最安全城市”，正是为了营造城市安全环境，增强城市综合竞争力。参照国内外相关学科研究成果，结合维护城市安全工作实际，笔者认为，“全国最安全城市”的概念应由三个基本概念组成：        1、城市     所谓城市，《辞海》中规范的解释是：“人口集中，工商业发达，居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。”我国对于城市本质和特征的最权威的提法，已写入了《中共中央关于经济体制改革的决定》之中，即：“城市是我国经济、政治、科学技术和文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起主导作用。”     2、安全     关于安全，就其本质而言，即：没有危险，不受威胁，不出事故；从人们最关心的看，莫过于人身安全和财产安全。安全又有广义和狭义之分：广义上的安全，应涵盖政治、经济、社会、环境等一切因素；而狭义上的安全，主要指治安方面的安全。因本调研主要集中于政法、综治工作“创建全国 最安全城市”的目标、任务，故将此安全限定为治安安全，以便突出重点进行研究。        3、安全城市     安全城市，从理论上讲应当是没有危险，市民不受威胁，生产、生活不出事故，群众普遍有安全感的城市。但在城市现代化建设加快的现阶段，经济和社会结构的变革，利益关系的不平衡和贫富差距拉大，以及各种思想和价值观念的矛盾冲撞，许多新的犯罪诱因不断产生，各类违法犯罪案件的上升将是不以人们意志为转移的客观存在。因此，只要保障社会治安秩序稳定的控制力控制住危害社会治安秩序的破坏力，且破坏力的幅度控制在社会和群众能够承受的范围之内，那么城市社会治安就是平稳的、安全的，即为安全城市。这是目前国际、国内犯罪学研究的共识。     4、全国最安全城市     根据我国城市规模、行政等级的不同，城市间的可比差距加大。为科学、客观地进行比较分析，我们将国内15个副省级城市（含本市）作为参照城市，即：在全国同等城市（副省级市）中，治安安全最好的城市就是“全国最安全城市”。在此需要指出的是，“最安全”是相对的，而不是绝对的。文中所提出的指标体系基本设想，系以统计学和统计分析实践中常用的五级量表为依据，将15个副省级城市的测评情况分为5个档次，凡综合评价为第一档次的，即为“全国最安全城市”。     二、关于“全国最安全城市”评价指标体系的思考     “全国最安全城市”和对“全国最安全城市”的评价是两个不同的概念，“全国最安全城市”是客观存在的，而人们对“全国最安全城市”的评价或者说怎样才是“全国最安全城市”，则属于主观认识的范畴。所谓对“全国最安全城市”进行科学评价，就是要对评价范围进行科学界定，对评价标准进行科学确定，对评价方法进行科学选择，这就需要有一个科学合理、切合实际的评价指标体系。     （一）设立“全国最安全城市”评价指标体系的意义     目前，世界各国对“全国最安全城市”的评价尚没有一套完整的指标体系，许多国家和地区都把警方登记的刑事案件数量作为衡量是否安全的主要指标，如日本主要依据警方报告的案件数，中国台湾地区主要依据暴力案件和盗窃案件的升幅，香港特别行政区主要依据报警案件数等等。以刑事案件立案数作为评价是否安全的主要指标，这虽然是世界通行做法，但其弊端也是显而易见的。因此，借鉴西方发达国家对城市安全评价的研究成果，如英国警务专家从社会学角度提出的七项评价指标，美国学者提出的九项评估指标，法国开展的全面犯罪调查，澳大利亚学者按照“社会契约”学说提出的三项指标等，结合我国城市安全实际，设立“全国最安全城市”评价指标体系，有利于我们正确把握社会治安真实情况和监测城市安全状况，有利于规范对城市安全的评价和正确制定政策，有利于有的放矢地开展工作和进行正确的分类指导，以起到事半功倍之效。从我市而言，通过把本市与国内同等城市的各有关指标进行比较，可以明确而具体地看到本市的排列位置、强项和弱项，然后通过对各量化指标的详细分析，制定出符合实际的工作规划，采取具体有效的措施，加快城市安全进程，使南京市早日成为“全国最安全城市”。     （二）关于“全国最安全城市”评价范围的界定     科学界定“全国最安全城市”的评价范围，是科学评价城市达到最安全目标的前提。从我国国情和城市治安状况的实际以及公安机关现有条件出发，我们认为，对城市安全的评价，范围和涵盖面都不宜过大，否则内容繁多又不易量化；但也不能太小，仅限于对构成治安状况的某一方面进行评价，涉及面窄，难以得出比较全面、系统的结论。过去经验式评价治安是否安全，常用违法犯罪案件发案数的高低这一单一指标进行分析，发案上升了，就认为治安变坏了，发案下降了，社会治安就好转了。事实上，社会治安状况的发展变化并非如此。当保证城市治安秩序稳定的控制力与对城市治安秩序和公共安全构成威胁的破坏力适应或基本适应时，城市治安状况就稳定或基本稳定，市民就感到安全；当控制力小于破坏力，不能有效地控制和消除违法犯罪对城市

治安秩序的冲击时，城市治安状况就会不稳定，市民就感到不安全。这就是为什么美国等西方发达国家虽然犯罪率大大高于我国，而城市治安状况仍较稳定、市民仍有较高安全感的原因所在。     因此，对城市安全的评价应当取适中的范围，界定在可以量化的、具有可比性的、较为稳定的、对城市治安安全影响较大的三个方面，即：危害城市治安秩序的主要破坏力指标、维护城市治安秩序的控制力指标以及公众安全感这一主观社会指标。只有将描述客观现象的破坏力、控制力指标，同反映公众安全感状况的主观社会指标有机结合起来，互相印证，才能科学评价城市安全状况，反之则不然。     （三）关于“全国最安全城市”评价指标体系的基本设想     我们调研的“全国最安全城市”指标体系，是为综合反映和说明城市治安安全状况而设计的一组具有内在联系的社会指标，即评价我国城市治安安全状况的标准。它应该处于能综合考察城市治安状况破坏力与控制力的动态平衡状态，是客观指标与主观指标的统一，具有可计量性和可比较性的特征。     1、危害城市治安秩序的破坏力指标     影响城市治安秩序的因素很多，但最主要和最直接影响的还是违法犯罪案件的发案数量和质量。违法犯罪案件的多少与轻重，不仅从数量方面揭示了一定区域、一定时期内违法犯罪对社会治安秩序的危害程度，而且从质量方面反映了违法犯罪对社会治安秩序的破坏状况。仅将违法犯罪案件的发案数和发案率作为评估社会治安状况的唯一标准是不正确的，然而任何忽视违法犯罪的数量和质量这一重要依据去评估社会治安状况更是错误的。     ①刑事案件发案率     刑事案件发案率是指每年度依法侦查或确认的符合刑事案件构成标准的案件数与年平均人口的万分比。发案率比发案数更易于横向对比，具有更强的可比性和说服力，因为犯罪的发生随着人口的变化而必然变化。发案率可以考察各地刑事犯罪对社会治安的危害程度，目前在国际上普遍使用。其公式为：刑事案件发案率=年刑事案件发案总数/该区域年平均人口数×10000。     注：从目前掌握情况看，我市在14个副省级城市（厦门市未收集到刑案资料）中，XX年刑事案件发案率排在第6位（从高到低），呈中等偏上水平。但再从市区人口占全市总人口比重来看，我市在15个城市中排居第5位（如除去厦门市，我市排在第4位），城市化程度较高。从社会学、犯罪学角度说，犯罪活动随着人、财、物向城市转移集中而转移集中。在我国社会主义初级阶段城市化进程中，由于城市化的一般规律和社会管理机制往往滞后于社会发展，城市化程度越高，城市人口所占比重越大，犯罪也就越多，这是一个难以避免的社会历史现象。因此，可以基本认定，在国内副省级城市同比中，凡刑事案件发案率排位后于市区人口比重排位的城市，发案率将是相对平稳的。但由于我市发案率与市区人口比重在同等城市中排位接近，因而有效遏制案件上升势头仍是十分重要的。（副省级城市发案率、市区人口比重见图一、图二）     ②八类暴力型案件比重     犯罪类型、手段、动机、作案的环境不同，对社会治安危害的程度是不一样的。考察对城市治安构成威胁的破坏力，不仅要考察违法犯罪的总量，更要考察其危害的严重程度和结构。而八类暴力型案件（杀人、抢劫、伤害、放火、爆炸、劫持、绑架）就是各类犯罪中对城市安全和市民安全感造成严重影响的案件，显然一起杀人案件比一起盗窃案件的社会危害要严重得多。因此，在评价犯罪对城市治安造成的严重程度和影响大小时，需要用八类暴力型案件比重来进行衡量。其公式为：八类暴力型案件比重=一定时期发生的八类暴力型案件数/同一时期发生的全部刑事案件数×100。     注：从目前掌握的12个副省级市的八类案件比重情况看，我市处最低水平，每100起刑事案件中仅有暴力型案件6.5起，由此反映出我市暴力案件对城市治安的危害程度相对较小。（见图三）     ③不发生全国有重大影响的严重恶性暴力案件和重特大治安事件。     在全国有重大影响的严重恶性暴力案件和重特大治安事件，往往是手段极其残忍、杀伤力极大、对社会危害极其严重或严重涉外暴力案件以及影响极大、性质极其严重的围堵、冲击铁路、公路、桥梁等交通要道和党政机关的治安事件，对城市的安全造成非常大的损害，其对市民和外来人员安全感的影响常常不可估量。因此，“全国最安全城市”应不发生此类极其严重的恶性暴力案件和重特大治安事件。     ④外来人口犯罪比重     随着改革开放和城市化进程的加快，越来越多的流动人口涌向城市。人口的流动性，使得原有的社会控制力弱化。据国家有关部门统计，目前城市流动人口约有2/3来自农村。农村劳动力的大转移，总体上激活了生产要素，沟通了城乡关系，为城市建设作出了重大贡献。然而伴随着流动人口的到来，混迹其间的违法犯罪分子也不断增多，成为城市治安安全的主要隐患。因此，从外来人口犯罪占全部作案成员的比重大致可以看出，各城市对流动人口管理、控制的力度（不排除同等城市中流动人口数量的多少也相对造成犯罪的高低），从一个方面也反映出该城市社会面上治安管理的成效。外来人口犯罪比重的公式为：外来人口犯罪比重=一定时期抓获的外来人口刑事案件作案成员数/同一时期抓获的全部刑事案件作案成员数×100。     注：在XX年12个副省级城市中，我市外来人口作案成员所占比重比最高的广州低20个百分点，比最低的济南、沈阳两市高10.1个百分点。控制外来流动人口犯罪是我市当前乃至未来城市安全的重要任务。（见图四）      ⑤失业率     在考察违法犯罪对城市安全危害的同时，失业率也是一个重要的指标。一方面，在城市现代化进程中，人口城市化的加快和大量流动人口的涌入，导致城市就业人口的供给超过需求，形成了一定数量的失业人口；另一方面，随着入世和

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一、基本情况

为认真收集、汇总好相关单位XX年在城乡建设工作取得的经验成绩，摸清主要困难，更好地围绕xx届三中全会精神、省委十三届七次全会精神计划好明年的工作，XX月XX日-XX日，县城乡建设调研组赴11个单位，开展了为期五天的专题调研。调研组主要围绕各单位的工作亮点、存在困难、来年工作思路及对县委、政府的意见建议等四个方面进行了深入调研，并采取召开座谈会、个别访谈等形式，掌握到了各单位在服务城乡建设中的一些具体情况，并提出一些初步的意见建议，仅供大家参考。

二、主要亮点

(一)城乡规划工作取得新突破

城市规划编制方面：《县城市总体规划》于XX年XX月XX日获市人民政府审批同意。完成了城市燃气、绿地系统统、应急避难场所等专项规划及黄坊片区、新区、城北片区、城南片区控制性详细规划;编制了南五路至高速出口地块城市设计及城区部分路网道路景观设计，实现了近期建设规划的全覆盖。

村镇规划编制方面：完成了XX年的土坯房集中改造点83个村庄建设规划和百里湘江范围内的65个村庄建设规划;编制完成了全县19个乡镇的村庄布点规划;开展了西江、门岭、麻州、珠兰等4个乡镇总体规划修编和周田镇控制性详细规划的编制。土地利用总体规划方面：开展了县、乡土地利用总体规划与第二次土地调查成果数据衔接调整，同时做好县、乡规划数据库成果纠错并启动了土地利用总体规划修改(调整)工作，编制完成《县土地利用总体规划实施评估报告》，现已经过省厅专家组评审。

生态环境保护方面：一是正在编制《县农村环境保护规划》，争取纳入建设“美丽中国”行动计划实施试点县。

二是编制了县赣南苏区振兴发展环境保护八年规划，现已完成送审稿。

三是积极参与联合国中国区“环境规划优秀示范城市”评选活动。XX月XX日，受联合国环境署、新华社非洲总社邀请，县环保局主要领导前往非洲肯尼迪联合国总部，参加“明月行动，绿色中国梦”责任论坛等相关活动，并成为全国唯一获得联合国环境署“XX年环境规划优秀示范城市”的县级城市，并为我县颁发了奖牌和证书。

(二)城乡面貌整治工作取得新进展

“两违”整治方面：从县规划建设局、国土局、公安局、城管局抽调相关人员，并从社会上招聘了30名协管员，组建了“两违”整治综合执法大队，通过抓宣传、抓调查、抓打击、抓建章，有力的遏制了“两违”现象的发生。土地卫片执法检查方面：对6个违法用地图斑(宗地数4宗)进行了立案查处，相关责任人已移交纪检监察部门立案处理,目前我县XX年度土地卫片执法检查成果已顺利通过市级验收，数据通过省厅审核。通过例行督察和年度卫片执法检查，全县上下形成了依法管地用地的良好氛围。

水环境及河道整治方面：水生态文明建设试点县工作已全面启动，省水利厅已定把我县作为水生态文明建设试点县呈报到水利部审批，已聘请省水科院专家来我县调研，相关设计工作正在进行中。围绕我县百里湘江绿色生态长廊建设，对全县水库水环境进行整治，开展了水库水源地的保护，努力打造水生态文明建设示范县。开展了规范性码头建设，整顿禁采区内砂场。14个规范性码头总投资1750万元，到位资金1750万元，已拨付资金800万元，可于本月底完工并交付使用。拆除了禁采区和延伸禁采区内的11户砂场，叫停了8户影响绿道建设的砂场。

(三)城乡建设安全生产水平得到新提升

建筑市场安全管理方面：一是全面实行项目法人制、合同备案制、项目经理责任制、施工图审查备案制、施工许可等制度，对应监理工程实施强制监理，受监工程达到100%。

二是严格施工现场管理，每季度进行了安全质量大检查，全年未发生一起建筑责任安全事故。

三是强化了对保障性安居住房的质量监督执法，确保让住房困难群众住上放心房。交通运输市场安全管理方面：在元旦、春节、“两会”、“五一”、“十一”及敏感时期，及时对运输站场、运输企业和重点单位进行安全生产大检查，及时消除整治安全隐患。电网安全保障方面：通过扎实开展安全生产事故警示周、安全宣传咨询日、安全文化周和安全生产应急演练等一系列活动，并狠抓了现场安全管控和现场作业安全措施落实，提高了安全生产的精细化水平，有效防范了电网、人身和设备事故。

环境安全执法方面：一是着力抓好我县重点企业环保核查整治，对金龙锡业、九二盐业、红山铜业、慧敏矿业、鹰鹏化工等10家重点企业开展环保核查。

二是集中力量打击了筠门岭镇下阳村、长岭村、周田镇雷公坝水库、中村乡曾坑村等8家(次)非法电子垃圾焚烧项目。取缔了富城乡小砂村1家非法焚烧轮胎厂项目。

(四)重点项目建设取得新进展

城建重点项目建设方面：我县把城市建设作为一个总体项目和系列子项目进行运作，以项目板块化理念来推进整个城市建设。先后高标准完成了周田“两新”、第三小学、新职校、会杉线升级改造等一大批重点城建项目，完成了城市主干道综合改造;投资13亿元、规划面积达2.14平方公里的新区和投资6亿多元的县城“三江六岸”路堤景观工程、投资3亿元的环城南路改造工程、投资40亿元的台商基地、投资16.13亿元的百里湘江绿色通道工程等一批重大城建项目全面开工建设。尤其是2019年，我县积极开展“项目攻坚年”活动，按照“新开工一批重大项目、加快推进一批在建项目、按期竣工一批重点项目”的工作思路，计划实施178个项目，其中城建项目75个，总投资约129亿元，是我县城市建设历史上项目最多、规模最大的一年。

交通重点项目建设方面：

①济广高速出口路林岗大桥以南整治改造工程。已征土地214.687亩，未征土地86.133亩;房屋丈量6户4264.48平方米，签订房屋拆迁协议1户807.76平方米，未签房屋拆迁协议14户。

②百里湘江绿色通道工程：正按照指挥部的部署有序组织实施，工程进展良好。

③、林岗、湘水大桥拓宽工程：三座大桥已开工建设，目前正在进行下部构造桩基础施工工作，预计年底可完成水下桩基础、系梁及部分立柱、盖梁等工程施工。重点项目建设的有力推进，拉动了固投的快速持续增长。全县500万元以上固投按季度与去年同期相比，均保持两位数增长，最长增速为46.6%，月均完成投资8.3亿元。

(五)城乡基础设施建设取得新成就

交通基础设施建设方面：一是赣龙铁路、鹰梅铁路工作进展顺利。赣龙铁路扩能工程征地拆迁方面已经基本全面完工，现正进入收官阶段;鹰梅铁路前期工作积极跟进，且各项工作正在提速。XX月XX日，铁路总公司组织召开了鹰梅铁路调整预可研审查会，并通过了预可研报告。XX月XX日鹰梅铁路设计人员到我县勘察设计境内线路走向及火车站场设置，进一步调整优化线路设计方案，争取今年底或明年初通过国家发改委立项，争取早日开工建设。

二是干线公路和通组公路建设顺利实施。全长33.6公里的会杉线公路升级改造工程于XX年XX月顺利完工并交付使用，完成工程总投资2.74亿元;全长25.64公里的站塘至洞头公路改造工程已完成总量的95.6%。筠门岭至清溪公路改造工程：全长16.7公里的筠清线公路已完成总投资的90%。通村组路已完成39条，计47.7公里。

水利基础设施建设方面：一是开展了病险水库除险加固。今年完成了10座XX年开工加固的国家重点小型病险水库除险加固工程。19座省级规划小型水库除险加固工程已完工1座，其余18座水库正在施工，预计在今年XX月份完成12座水库的主体工程施工。

二是实施了“三江六岸”路堤景观工程建设。湘江左岸林岗大桥至湘江大桥市政道路XX月份开工建设，土石方工程基本完成，完成投资343万元，约占总投资的40%。

三是实施了农村饮水安全工程。今年完成了XX年农村饮水安全工程总投资3223万元，现已完成57%的工程量;XX年农村饮水安全工程总投资为1549万元，该工程由于招投标工作周期长，拖延了施工时间，导致项目开工迟，现只完成10%的工程量。

四是开展了电站增效扩容。今年全县有13座水电站列入国家电站增效扩容实施计划，工程总投资3206万元(包括自筹资金400万元)，目前到位资金249万元，现在正在开展招投标工作。

五是城乡供水一体化稳步推进。实施了2万吨/日供水扩建工程、新区内浑水管迁移、城区管网、新区管网、台商创业基地管网、城区出入口管网及会杉线农饮项目，年度投入资金9117万元。电网建设方面：启动了燕子窝工业园220千伏输变电新增主变工程，项目计划总投资3.19亿元，项目单位已全部进场施工。农网改造年度计划投资3000万元，目前已完成总量的73.33%，整体工程预计在明年3月全面完工。

(六)土地利用及保障工作取得新业绩

一是积极为发展“争指标、保用地”。今年累计报批建设用地4,510亩，比去年同期增加了7.9%。

二是对土地进行差别化管理，开辟绿色通道，优先保障赣南苏区振兴发展项目、基础设施和重点产业项目的用地需求。为老年福利中心、乡(镇)示范幼儿园、汽车商贸综合市场、国防教育训练基地等60个建设项目4293亩项目用地进行了用地预审(初审)。为禾坑口水电站、高速公路养护中心、汉仙岩游客集散中心、赣龙铁路(段)等19个建设项目办理了8146.56亩划拨供地手续。

三是加强了土地出让工作。成立了县土地出让工作领导小组，制定了《县加快推进土地出让工作实施方案》，根据市场形势科学编制年度土地供应计划。截至XX月XX日，共出让土地30宗(含燕子窝工业园改变用途1宗)，出让面积1201.45亩，成交总价款7.14亿元。四是积极开展了节约集约用地模范县创建活动。目前已顺利通过全省节约集约模范县达标考核，经厅长办公会通过，并上报国土资源部审核;县燕子窝工业园节约集约利用评价更新工作顺利通过省级评审，省级工业园区扩区调区工作进展顺利。五是城乡建设用地增减挂再创佳绩。2019年申报立项规模959.78亩，其中建新区面积460亩，拆旧区面积499.78亩，待省厅组织专家评审，年度增减挂工作得到了省、市领导的充分肯定。

三、存在问题

一是重建设轻管理问题严重。换届以来，我县城乡基础设施建设力度不断加大，特别是农田水利、道路交通等基础设施不断完善，极大地改善了群众生产生活条件，但工程竣工投入使用后，基本的管理维护没有得到相应加强，导致诸如农村道路等设施损害严重而无人监管维护。

二是老城区改造建设较薄弱。目前，我县新城区建设推进力度大，乡镇、农村建设也在大力实施当中，但县城老城区的改造建设相对比较滞后，老城区居民面临的生产生活条件也比较恶劣，群众对老城区改造的愿望比较迫切。

三是城乡规划执行有待加强。由于群众的规划意识淡薄、各种规划之间的衔接不力等原因，城乡违规违章建设和随意改变土地功能性质、未批先建、少批多建等现象时有发生。特别是紧挨道路两旁建房子、拉电线的现象比较严重，这就造成以后对公路改造时出现新的房屋拆迁和电力杆线迁移的问题。

四是土地实际利用效率不高。随着招商引资力度的不断加大，项目建设比较多，很多企业用地需求量大，我县当前用地规模与发展要求之间的矛盾越来越突出，城乡建设节约用地与集约用地意识与贯彻落实力度有待加强，土地投资强度必须得到相应提高。

五是征地拆迁工作难度加大。造成征地拆迁难度加大的主要原因有：(1)虽然县里征地拆迁补偿标准相对统一，但各指挥部、责任单位对各自的拆迁户额外的利益有高有低，帮助拆迁户解决的问题也不相同，容易造成拆迁户之间的攀比。

(2)以往的征地拆迁模式有一定的优势，但越来越不适应发展的要求，如房屋先拆迁后安置的问题。

(3)征地拆迁补偿标准特别是房屋拆迁标准相对偏低，拆迁户会权衡补偿资金能否建起新房的问题。另外，随着xx届三中全会的召开，群众对国家土地政策改革的关注度、期待值比较高，对政策的误解误读导致等待观望现象也普遍存在。

(4)干部积极性有待加强。由于缺乏激励机制，造成很多征地拆迁干部做工作的积极性不高，工作没有激情甚至产生厌倦的心态，应付了事。

(5)部分公干家庭的拆迁工作难做，在拆迁户中造成比较恶劣的影响。

六是城镇建设资金投入不足。由于县是国家级扶贫开发重点县，经济基础差、财政收入少，能用于城镇建设的资金非常有限，而城镇建设点多面广，显得“僧多粥少”，城镇建设投入压力越来越重。

七是城镇配套功能仍不完善。随着经济社会的不断发展，城镇人口急剧增加，城镇的基础设施、公共服务设施和生产生活环境与广大人民群众不断提高的物质文化消费需求的矛盾日益明显。如车站建设、公交服务、城区道路、老城区环境卫生等。

八是部门统筹协调机制不畅。

(1)职能部门与乡镇协调配合不畅。如供电部门架设杆线时村民发生矛盾，乡镇协调处理力度不够;部分乡镇对规划意识不强，仍有2个乡镇的总规修编工作没有完成。

(2)职能部门之间协调配合不畅。如工程招投标问题、资金拨付问题、各种规划衔接的问题，等等。造成工作推进难度大，进展偏慢，怠误发展。

九是工程建设管理秩序混乱。由于我县项目建设力度加大，工程建设量急剧增加，而工程建设主体方的意识薄弱，以及相应的安全监管执法人员少、执法难度大、专业技术人员紧缺等原因，造成在实施工程建设过程中手续不齐全、不按程序走、未批先建的现象普遍存在，工程建设质量难以得到有效保证，安全施工难以确保落到实处。

四、对策建议

(一)充分发挥规划的引领作用

1、要进一步完善城乡规划体系。依据县城第四轮总体规划、各片区控规、村庄布局规划等，研究编制全县新型城镇化总体发展规划;加快制定完善小城镇和村庄建设规划;制定完善与城乡建设相配套的产业发展、社会事业发展等专项规划。在编制规划中，注重城乡规划与经济社会发展总体规划、土地利用总体规划及部门的专业规划相衔接，努力形成完善的规划体系。

二是要要体现城乡特色。把的地域特点、文化特色体现在县城、小城镇和村庄建设规划之中，彰显城镇建设的个性，提升城镇建设的文化内涵。应重视城市标志性地带、标志性景观、标志性建筑的规划，避免城乡建设千城一面、千篇一律等同质化问题发生，努力打造城乡建设的亮点。

三是要维护规划权威。领导干部要自觉服从规划、带头执行规划、严格落实规划，当好城乡规划的执行员、宣传员、监督员，形成全社会共同支持、维护城乡规划的良好氛围，切实保持规划实施的连续性和严肃性。

2、要加紧编制好《县农村环境保护规划》。尽快拿出规划成果，争取纳入建设“美丽中国”行动计划实施试点县。

(二)进一步加快重点工程项目建设

500万以上固投方面：预计XX年全年续建、新建500万以上固投项目73个，总投资110亿元，年内完成投资45亿元，比上年增长35%。其中新建项目30个，总投资36.6亿元，预计2019年完成投资16.1元;续建项目43个，总投资73.4亿元，预计2019年完成28.9亿元。城建重点项目建设方面：全以力赴加快新区基础设施建设、城区路网畅通、百里湘江绿色通道、“三江六岸”路堤景观工程等一系列续建项目。尽快启动城北、城西南、城北二、二等安置小区，城区管道天然气、汽车商贸城，建材专业市场、污水处理厂二期，西北街棚户区改造等一批续建项目。

(三)进一步加快城乡基础设施建设

1.加强城镇路网建设。建立快捷、方便、安全的综合交通体系是现代城镇发展的重要标志。要以县城为枢纽，以乡镇集镇为节点，以新型农村社区为网点，建立起干支衔接、畅通快捷的综合交通体系。

一是要突出抓好鹰梅铁路的前期工作。充分利用赣南苏区振兴发展的有利时机，争取在XX年获得国家发改委批复立项，并开展线路测定和施工设计，争取在XX年下半年开工建设，争取在我县设立客运、货运、危化品站及危化品专线。

二是要加快城镇路网建设进度。高水平、高标准编制综合交通体系规划，将县城道路向周边组团县城、重要旅游景点延伸，将县城道路向周边乡镇延伸，将乡镇道路向各中心村延伸。加快推进庄口镇、站塘新区、筠门岭镇新区道路基础设施建设及县城水东大道东延、教育大道建设、同济大道拓宽、济广高速出口连接线、206国道东移等项目。

三是要提升道路建设水平。建议对旧城区的道路进行升级改造，逐步取消主要干道上的绿化带，最大限度地拓宽路面;对背街小巷加快治理，提高城市路网密度。四是要加强停车场、公交站点等配套设施建设。在新区建设，棚户区改造时，要充分考虑公共交通的需要，必须规划公共停车场、公交停车场，在主要街道同步建设港湾式公交站点。在土地出让、税收等方面给予一些优惠政策，弥补新车站搬迁的资金缺口，尽快实施好新车站的搬迁工作。五是加快县城中心物流园区建设。建成以此为中心辐射南至九二氟盐化工基地，北至西江红狮水泥厂的物流网络。同时加大物流企业的扶持力度。

2.建设完善的城镇水、电供应系统。切实保护和合理利用水资源，提高供水能力和重复利用率。针对城区快速发展、用水需求量不断增大的实际，建议加强石壁坑库区的环境保护，确保水质不受污染;加大自来水厂和供水管网的建设力度，进一步扩大供水量。重点推进会杉线农饮项目、市政管网、台商工业基地管网建设。把推动饮水工程纳入新型农村社区建设规划，保障农村饮水安全，提高社区供水水平。要加快电网改造进度，全力推进燕子窝220千伏输变电工程建设及农网升级改造，提升电网供应能力，提高城乡供电质量。

3.加快防洪、水利和环保设施建设。在城市防洪设施建设上，重视现有河流的治理。切实抓好企业的环境监管，落实综合治理规划的建设项目，确保我县百里湘江符合“两个可持续发展”的要求。在水利设施建设方面，XX年计划解决规划内剩余4.4057万农村居民和1.074万农村学校师生饮水安全问题，建设农村饮水安全工程15座。尽早完成重点水源工程、水生态文明建设试点县、高效节水灌溉等项目的前期设计工作，做好病险水库除险加固工程收尾。在环保设施建设方面，要特别注意产业集聚区和城市居民集中居住区的排污管网及污水处理厂建设，提高污水收集和处理能力;加快城市垃圾收集和处理设施建设，增加街道和农贸市场垃圾箱的数量，充分利用建筑垃圾，分类收集和处理生活垃圾。每年选取1-2家条件较好的重点企业，大力推行清洁生产和先进的工艺技术，减少资源浪费和环境污染。

(四)进一步加强土地利用和保障工作

一是全力以赴保障发展用地需求。用足用活《若干意见》政策，想方设法，积极向上争取用地计划指标，及时保障重点产业、民生工程、基础设施等项目用地。

二是强化集约节约用地。坚持“严控增量、盘活存量、节约集约、高效利用”的工作思路，建立源头把关机制，从源头上加快土地供应速度，增强用地单位依法用地意识，着力提高供地率，确保土地报供用道路畅通。加强房地产市场调控，根据市场形势科学编制土地出让计划，合理推出土地。

三是做好征地拆迁工作。提前介入，对重点项目工程用地情况进行摸底，积极做好项目的征地拆迁工作。把好政策法规关，做到程序合法、和谐拆迁、平安拆迁，确保全县重点工程项目及时落地。

四是抓好土地出让工作。筹划举办“阳光地产·魅力”专题土地推介会和信息发布会，进一步打开土地市场;严格土地市场准入制度，限制欠缴土地出让金的单位参加土地招拍挂出让;强化土地出让金收缴力度，规范土地出让金收缴程序，确保顺利完成土地出让目标任务，为县域经济发展和财政增收做贡献。

(五)进一步加快构建新型城镇体系

1.进一步推进小城镇建设，提高服务农民、带动乡村的能力。

一要制订和落实优惠政策。进一步放宽农村居民到城镇的入户条件;在小城镇范围内收取的土地出让收益、城市维护建设税和配套费，除按规定上缴集中调剂使用的部分外，其余应全额返还给乡镇，用于小城镇公用事业和公共设施的建设和维护;改革城镇公共设施的价格机制，按照补偿成本、合理收费、公平负担的原则确定价格，逐步实行企业化运作;在符合土地利用总体规划的前提下，允许不同集体经济组织之间按照“等质等量，就近方便”的原则进行土地调整交换;运用农村危旧土坯房改造、扶贫移民的政策，加快城镇基础设施和学校、医院等公共服务设施的建设步伐;充分运用村居民自治手段，推进小城镇开发。

二要建立财政引导、民间投入、外资进入的多元投入机制。应调整财政支出结构，资金向小城镇建设倾斜;积极争取信贷投入;实行以地生财、以财建镇，最大限度盘活土地资源，以特许权经营、转让资产权益方式及资产收益抵押方式，筹集建设资金;经营好城镇有形和无形资产，可将市政设施的使用权、经营权实行市场营运，通过转让、拍卖城镇空间、广告经营权、线路经营权、设施冠名权等获得收益;加大招商引资力度，引导个人和外商投资建设和经营自来水厂、燃气、公共交通、垃圾和污水处理等城镇基础设施，或者经商兴办乡镇企业。

2.结合小城镇建设，大力推进农村新型社区建设。

一是围绕产业建特色社区。有特色产业的村庄，如特色农产品、矿产品、人文和生态旅游等优势明显、农业产业化水平较高的村庄，可以通过土地流转，引进或壮大龙头企业，建设特色农副产品生产、加工和销售基地、特色产业园区、交易市场、特色商业街区、特色景观旅游区等形式，建设新型农村社区，促进农民就地就近转移就业。

二是结合农村危旧土坯房改造建设新型社区。在农村危旧土坯房改造工作中，有序引导农民向县城集中、向产业园区集中、向圩镇集中、向中心村集中，建设一批20户以上的农村危旧土坯房改造集中建设点，建设新型社区。三是结合扶贫移民搬迁建设新型社区。对深山库区、地质灾害威胁区等不宜居住的村庄，结合扶贫搬迁实施整村搬迁，直接进县城、小城镇或产业集聚区建设新型农村社区。

3.进一步推进历史文化名镇、名村创建工作。制定历史文化名镇名村保护规划，打造一批有特色的历史文化、红色文化和民俗文化村镇。

当前，在全面贯彻落实科学发展观的实践中，如何把城市建设与经济发展紧密结合起来，不断提高城市竞争力，是值得深入研究和探索的重要课题。现以XX县在城市建设与发展方面的工作实践为借鉴，对此课题进行探索和思考。

一、实践与成果

近年来，XX县以建设特色城市为目标，坚持前瞻性规化、高质量建设、科学化管理，秉承以城市建设带动产业发展的工作理念，累计投资40多亿元，建设总量是前50年建设总和的39倍，城市建设连续XX年拉动地方经济增长2-3个百分点。XX县先后被评为全省小城镇建设先进县、城乡规划管理先进县、省级卫生城、全国绿化模范县，被国家建设部确定为全国小城镇建设重点县，XX年被评为全国文明城镇。

(一)坚持科学规划，打造精品工程。XX县把城市品位作为城市文明的象征和巨大的无形资产，牢固树立精品意识，着力打造建筑精品、景观精品、亮化精品，使每座建筑、每项工程、每个景观都经得起历史检验。几年来，先后完成了以江畔高层建筑为标志的80多处建筑工程，形成鳞次栉比，风格迥异的城市景观;完成沿江风景带、东、北出城口牌楼、人参仙子等景观建设和主题雕塑工程，引岔林河水入城工程，成为全省第一个将清水河引入城区的城市;完成77栋楼宇、1450家商业门房、15处公共设施亮化，主街、楼体和沿江亮化率达到95%、90%和100%。

(二)多方筹措资金，满足建设需要。几年来，XX县在财政收入不足的情况下，采取招商引资吸引一块、土地出让增加一块、集中使用整合一块、动员社会支持一块、县级财政投入一块等办法，筹集资金40.5亿元，完成城乡建设项目632项;硬化城市路面69万平方米，硬化率达到82.3%;楼房建筑面积98万平方米，人均居住面积达到18平方米;村内道路硬化村达到62.2%，通村公路率达到79.3%;改造泥草房近20xx户，农村人均居住面积达到20.5平方米，砖瓦化率达到71%;全县城镇化率达到39.4%。

(三)突出改造配套，提高城市功能。针对城市基础设施陈旧，功能弱化问题，XX县集中精力狠抓基础设施改造配套。新建热网管线2500延长米，改造3000延长米，新增集中供热面积11.8万平方米，新增供热用户1200户，供热面积达到50万平方米，城区大气污染指数降低9.5个百分点;新建变电站13座、新建和改造电网线路18.5千米，城区输电线路老化、容量不足、用电半径过大问题一次性得以解决;新建给水管线1000延长米，排水管线4350延长米，解决重点城区5000多户居民生活难题。

(四)倾力关注民生，改善居住条件。为加快“两棚一草”改造步伐，XX县制定出台了经济适用住房、廉租房相关配套政策。XX年建设经济适用住房2.1万平方米，入住居民378户;廉租房租金补贴标准由每户每月60元增加到150元;制定了拆一还一、产权调换政策，保证被拆迁人都能住上楼房，并对低保户、残疾户给予特殊照顾。与此同时，大力推进农村泥草房改造工作，计划用3—5年时间基本消灭城市棚户区和农村泥草房。

(五)实施“名城战略”，提高城管水平。XX县坚持专群结合，标本兼治，不断强化城市管理措施。一方面，更加注重专管。对占道经营的临时摊床、烧烤车、堆积物进行集中整治，全部实现退路进场、进厅、进院;城市环境实现全天候、全程保洁。另一方面，更加注重共管。落实“门前四包”责任制，广泛开展爱护环境先进单位、先进户评选活动，城管水平进一步提升。XX年，XX县通过省级卫生城检查验收。

二、体会与问题

在加快城市建设中，观念的更新，将给城市建设注入巨大活力。XX县城市建设工作实践为我们留下深刻体会：

(一)建设特色城市，必须树立以人为本理念，增强城市建设生命力。为打造适宜人居、适宜创业、适宜人的全面发展的特色城市，XX县委、县政府围绕人民群众关注的难点和热点，积极推进与生产生活密切相关的重点建设项目，把群众期望的公益事业办实办好，赢得广大市民对城市建设工作的热情支持。几年来，城市各项建设项目累计动迁1500余户，没有发生一起上访案件，实现了拆与建和谐发展。

二是建设特色城市，必须树立规划先行理念，增强城市建设保障力。规划是城市建设的灵魂，特色是城市的生命。为从根本上提升城市品位，塑造特色城市，XX县十分注重规划在城市建设中的战略地位，聘请专家编制县域总体规划、体系规划和区域规划，明确城市定位、功能分区、建筑风格和城市布局，做到50年不落后，几代人不拆迁。

三是建设特色城市，必须树立开放包容理念，增强城市建设牵动力。XX县注重用现代理念建设现代化城市，认真学习和借鉴国内外先进的建设思想和建筑艺术;注重软硬环境同步建设，吸引韩国、天津、辽宁、绥芬河等30余家企业进入城市建设领域，建设了旺宇大厦、津通公寓、世纪大厦、隆达花园小区等一批特色精品工程，增强了城市生命力、凝聚力和辐射力，实现招商向选商转变，外出居住向回乡购房转变，在外发展向返乡创业转变。

当前，随着城市化的快速推进，在城市建设过程中也遇到不少新情况、新问题。这些问题不解决，城市建设就难以在更高起点上稳步推进。

(一)城市综合定位问题。城市性质定位、文化特征定位、建设理念定位还不突出，城市的灵魂和生命力还尚未显现，规划、建设、管理、营销各要素还不协调，特色城市魅力尚未凸显。

(二)“城中村”改造问题。按照“农村城市化、农民市民化、安置特色化、行为市场化”的要求，城乡分离还比较明显，与城市融合度还不紧密。尤其是近郊农区变城区、农民变市民工作难度较大，失地农民利益补偿、生产生活、就业保障等方面的问题比较突出。

(三)建设资金短缺问题。受各方面条件的制约，县域经济实力普遍较弱，地方财政支撑力不足，远远不能满足城市建设发展的需求，运用市场化手段运作资金还有一定局限。

三、建议与对策

面对赢得新一轮区域竞争的挑战，必须在更加注重特色城市建设上不断努力，运用经营城市理念，拉动经济社会发展，进一步增强城市发展活力。

(一)更加注重城市定位。找准城市建设正确的目标和方向，营造城市资产的独特个性和优势，不断增强城市对经济增长要素的吸引力和集聚力;不断做大做强旅游品牌、产业品牌，提高城市的承载能力;要突出城市性质定位，明确城市发展方向;要突出城市文化定位，全面展现城市灵性;要突出建设理念定位，正确处理好新城与旧城、当前与长远、功能与特色、地上与地下、建设与管理的关系，努力建设充满活力的现代化城市。

(二)更加注重城市经营。牢牢把握政府对城镇土地的管理权限，通过竞价出让、股本经营、土地置换、成片开发等方式，促进土地价值转化增值;大力经营城镇再生资本，对城市部分公益设施，实行有偿转让冠名权;大力经营延伸资本，充分利用政府公共管理的专营优势，对路桥、路灯、广告、公交线路、出租车牌照实行有偿使用。通过经营城市，把无形资产转化为现实财富，再反哺城市建设。

(三)更加注重城市宣传。把宣传城市作为发展注意力经济的重要手段。采取网站发布、节会宣传等方式，全方位展示城市形象，提高城市知名度和美誉度，增强城市对生产要素的吸引力;大力开展以市容市貌整顿为切入口的环境整治活动，提升城市居民生活质量，提高城市成员的认同感、荣誉感和主人翁意识，实现经济效益、社会效益双赢。

(四)更加注重城市民生。将城市建设与民生所需相统筹，与社会保障相统筹，与就业创业相统筹。充分利用好城市经营收益和公益建设资金，突出城市棚户区和“城中村”改造为重点的民生工程建设，努力实现拆与建的和谐、城市发展与民生保障相结合，适宜人居与促进创业和人的全面发展相统一。

一、城市公交基本情况

我市城市公交开通于**年5月，**年11月移交交通部门管理。目前，全市现有公交经营企业2家，公交车保有量为148辆，城市公交线路14条，设有公交站台117座，运营线路总里程311.2公里，基本覆盖新老城区以及周边的7个镇(办事处)。

二、城市公交发展规划

**年，委托江苏纬信工程咨询有限公司编制完成《邳州市城市公交发展规划》，提出了近期(20xx-20xx年)和中远期(20xx-2030年)城市公交发展目标。预计到20xx年，全市公交车保有量达到281辆，公交线路达到24条(其中新辟10条，调整线路6条);到2030年，公交车保有量达到1089辆，公交线路达到36条(新增12条，调整6条)，公交线路总里程为595公里。20xx年，市交通运输局将公交发展列入交通十件为民实事之一，加大公交基础设施建设力度，计划投资2360万元，新建公交车调度中心(保养场)1座、公交首末站4座、公交港湾式站亭64个，站牌62个，新上燃气公交车20辆，稳步推进公交车运营国有化。

三、当前城市公交发展存在问题、对策和建议

(一)在公交线网规划方面，一是公交线网覆盖度低，新城片区、经济开发区、高新区、甚至老城区北部区域公交覆盖均不足;二是城区道路中公交线路重复系数不均衡，公交线路比较曲折，存在大量的迂回运输、逆向运输现象;三是站点服务覆盖率较低，据测算，市中心城区公交站点300米覆盖率为21%，500米覆盖率仅为33%。

解决对策：对于新增线路建设时序的安排总体原则是需求迫切、道路条件满足的先开通;调整线路的建设时序安排原则上是经营合同先到期的先调整。其中近期(20xx-20xx年)新增线路8条，分别为17、19、29、30、15、21、26、28路);调整线路6条，分别为3、4、5、6、7、13路。中远期(20xx-2030年)新增线路12条，分别为22、23、25、27、31、32、33、35、36、37、38、39路;调整线路8条，分别为1、2、8、9、10、11、12、16路。20xx年新增2条：18路(官湖镇至瑞兴路公交总站)、20路环线(邳州火车站公交枢纽至邳州火车站公交枢纽)。

(二)在公交车辆投放方面，我市城市公交车辆更新较为缓慢，车辆档次普遍较低，乘车舒适度较差，不符合节能环保要求。

解决对策：进一步加快车辆更新速度，大力发展中高档、大容量、低能耗、环保型LNG动机公交车辆，为群众提供更加舒适的乘车环境。根据近期公交发展规划，到20xx年底，将新增车辆217辆、更新车辆64辆。推荐邳州市公交系统备选车型采用8.5米和9米级LNG公交车型。同时，根据《邳州市城乡客运(公交)一体化改造初步实施方案》，计划用3年时间对现有248台城乡客运车辆车型进行逐步更新，购置符合农村客运要求的节能、环保公交车型。推荐使用苏州金龙客车，车长7.2-7.7米，LNG动力。镇村公交全面采用省交通运输厅统一指定的车型。

(三)在公交站台建设方面，我市目前共有公交站台117座，分属邳州市大众广告有限公司、邳州市中视文化传媒有限公司建设管理。其中前者管理公交站台92座，分布在老城区及新城区部分路段;后者管理公交站台25座，主要分布在新城区。根据年初制定的公交线路调整计划，年内新建站亭64个、站牌62个，预算总投资300万元。主要存在站台布局不合理、设计存在缺陷、式样不协调美观、建设和管理体制不顺、新站台建设推进滞后等问题。

解决对策：1、对新老城区道路改造，公交站台应纳入改造方案，统筹规划站台式样风格、建设资金，同步建设。

2、根据公交发展规划，新增站台由政府投资建设、扎口管理，解决站台建设使用衔接不畅、建管脱节的问题。3、现有站台遗留问题：由政府主导，协调出台相应回购政策，实现站台统一管理。4、站台建设应实行联合勘察会审制度，利于解决部门之间协调问题，实现站台建设与公交通达线路同步发展，布局科学、规划合理。

(四)在公交站场建设方面，公交站场建设严重滞后，公交车调度中心、停放站场、保养厂、首末站等相关配套设施缺乏，与公交发展不同步。

解决对策：根据公交发展规划，加快其配套设施建设，保养场、首末站等基础设施同步规划、同步建设。根据《城市道路交通规划设计规范》要求，对保养场建设提出两个方案。

方案一：按我市公交发展规划，到20xx年我市将拥有城市公交车357辆、城乡公交270辆、镇村公交84辆、出租车700辆，其它车辆300辆，总计1711辆。按《中华人民共和国道路运输条例》有关规定，1711辆车每天需保养64辆次，按《城市公共交通站、场、厂设计规范》：“修理厂的规划用地按所承担大修车辆数计算”，则该公交维修厂设计占地面积约为28亩。设计建设办公楼一栋，建筑面积6220平方米，维修车间2个，建设面积1920平方米，满足每日维护车辆64辆次，可容纳停车120辆。

方案二：20xx年我市将拥有公交车、出租车约2619辆，而我市将创建“全国文明城市”，“国家环保模范城市”等，必须大幅度降低汽车尾气排放，则公交车采用燃气车辆势在必行。为此将规划中的加油站项目列入，该加油站项目列入后，其功能将变为加气站功能，维修保养厂则兼具有停车场功能，能停车约200辆，且由于停车场和加气站位置相邻，方便每日加气，节省时间、减少公交车空驶，使该维修厂成为一个综合服务中心，该方案需占地59亩。

首末站建设5座，分别是瑞兴路首末站、解放路首末站、体育场首末站、新城站首末站、火车站首末站、宏通站首末站，另建7个简易首末站。其中瑞兴路、解放路、火车站、宏通站4个首末站今年开始实施。

(五)在经营模式选择方面，我市目前城市公交车辆实行的是公车委托经营模式，该模式下公交的规范运营、服务水平得不到保障，不仅严重制约了公交发展，也影响到政府和行业形象。因此，必须对现有的运营模式进行改造，建立公车公营的公司化运营机制。即：城市公共交通的投人以政府投人为主，其发展要纳入公共财政体系，公交公司实行公车公营、公司化管理的运行体制，线路与车辆的所有权、经营权、使用权归公司所有，从业人员实行聘任制。

针对上述问题，提出如下建议：

(一)建立政府投资、财政补贴制度。对于建设投资(如新增车辆、保养场和首末站建设)，建议由市府投资建设，建设资金纳入交通工程建设经费预算。对于运营补贴，根据公交线路(特别是新辟线路)客流量较小的实际，以及承担公益负担和完成政府指令性任务而形成的支出，由市财政实行定额补贴。

(二)优先安排建设用地。凡经规划确定的公交首末站、公交维修保养场等重要公交基础设施，优先安排建设用地计划，可通过出让方式提供建设用地。

(三)减免相关税费。公共客运基础设施项目涉及的由地方收取的配套设施费、建设管理费等费用予以免缴。

四、新能源供应必选方案

在公交车辆燃料使用及供应方面：经过市场调研，并与亿利资源大为能源公司、香港新时代能源公司、中国燃气邳州分公司、山东富海美林集团、中国电力投资公司等多家能源公司多轮洽谈，在投资规模、合作模式、项目建设、资源和价格优势、资金保障等多方位比选，已经形成初步方案。目前推荐中国燃气邳州分公司、山东富海美林集团两家企业的方案。

五、交通融资工作进展情况

**年计划融资10亿元，目前已落实7亿元，即与福建华通集团达成联合建设270省道东南绕越公路、250与251省道连接线、世纪大道东延工程项目协议，解决了7亿元的建设资金。

小城市培育工作调研报告

XX年12月，镇被确定为省小城市培育试点镇，这对乃至而言，都是一个重大的发展机遇。用好小城市培育试点政策，加快中心镇发展，对于提升镇城市化水平、促进城乡统筹发展、增强综合竞争力，都具有十分重要的意义。为此，区政协会同区级有关部门和政协基层工委组成课题调研组，客观分析现状，对照小城市培育目标要求梳理出镇小城市培育中的薄弱环节和重点工作，提出以下对策建议：

一、拉大城市框架，拔高发展标杆

小城市培育试点镇城市建设的主要目标为：建成区面积8平方公里以上，形成布局合理的居住、工业、商贸、生态等功能分区；建成区户籍人口6万人以上或常住人口10万人以上；形成比较完备的水、电、路、气、环保等基础设施网络。

XX年，镇建成区面积为6.1平方公里，建成区常住人口为5万人。因此，我们认为，拉大城市框架，加速人口集聚，提升城市发展水平，是小城市培育工作的重中之重。

1.明确定位。结合镇的经济社会发展水平、地理区位优势，明确镇小城市培育的功能定位为：都市经济圈工贸卫星城市，环湾的现代物流基地，东南部的宜居新城。山水资源丰富，既能接受大都市和主城区的双重辐射，同时又面临着新城开发建设的历史机遇，更有组团建设三年行动计划积累的良好基础，根据镇小城市试点（-XX年）三整理文章由年行动计划的规划，通过三年的努力，力争建成区面积扩大到10平方公里，建成区常住人口10万人以上，将打造成城市功能齐全、基础设施完善、集聚和扩散效应较强的现代新型城市，努力使小城市培育工作走在全省前列。整理文章：

2.修编规划。立足培育一流小城市的标准，结合自身区位优势、经济基础、产业特色、历史文化等要素，科学编制镇小城市培育总体规划、土地利用规划、新区3平方公里控制性详细规划和旧城1.5平方公里修建性规划，以及污水排放、村庄布点等专项性规划，优化资源配置，有序推进区块开发。同时，制定重大项目建设三年行动计划和年度建设计划，确保各项规划落到实处。建议区政府在修编土地利用规划时，充分考虑小城市培育的需要，加大农保调整力度，适当增加建设用地指标，确保小城市建设的需要。

3.完善路网。通过近三年的努力，目前镇域范围内“八横四纵、东西连接、南北呼应、环线互通”的路网格局已经形成，但外围道路配套和老城区道路改造升级仍有待加强。因此，要进一步加强新区道路、工业区配套道路建设和老城区道路升级改造，构建畅通、便捷、安全的城市道路网络。同时，建议区政府尽快启动建设四路和青六线段、东灵路接靖江连接线工程等道路建设，并积极争取城市轨道交通5号线延伸至，促进与和主城区的交通一体化。另外，尽快启动与机场南门连接线工程规划建设，进一步增强镇与航空港的联系。

4.大力推进城市综合体的建设。城市综合体的建设，对于提升城市整体功能和形象具有重要意义。因此，按照城镇建设重心北移战略，要高起点规划、高标准建设好3平方公里新区核心区块，加快规划建设集商务会展、行政服务、文化娱乐、购物休闲于一体的城市综合体，促进人气的集聚和城市面貌的提升。当前，特别是要加快行政中心、文体中心及创业中心等重大项目的前期工作，以行政中心的建设带动核心区块的开发。

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根据十届自治区政协第53次主席会议精神，自治区政协组成以李达球副主席为组长，由部分自治区政协委员，自治区政协提案委员会，民进广西区委，自治区发改委、财政厅、国土资源厅、住建厅，广西华蓝设计(集团)有限公司、邕江大学等单位参加的调研组，就加快推进我区城市新区建设进行专题调研，为自治区政协召开专题协商会做准备。本报告研究的新区是指各设区市政府主导建设的城市新区。调研组从今年3月开始相关工作，7月先后深入南宁、柳州、桂林、防城港、钦州等5个城市，广泛听取各城市及有关新区建设的意见和建议，了解这些城市新区建设的情况。与此同时，自治区政协与我区设区市政协联动，请各市政协就各自城市的新区建设情况开展调查研究，在调研基础上，有11个市政协提交了城市新区建设的调研报告，为调研组提供了重要参考资料。调研组还先后赴河北省石家庄市正定新区、云南省昆明市呈贡新区、天津市中新生态城考察了城市新区建设的做法和经验。在综合分析各方面情况的基础上，形成如下专题调研报告。

一、我区城市新区建设的进展及主要特点

近年来，我区进入了城镇化快速发展的阶段。自治区党委、政府审时度势，作出了加快推进城镇化跨越发展的战略决策。20xx年底，自治区党委、政府专门出台了《关于加快推进我区城镇化跨越发展的决定》及19个配套文件;在自治区城镇化发展“”规划中，提出了“”期间全区城镇化率年均增加2个百分点，在20xx年达到50%左右的战略目标。

城市新区建设是加快推进城镇化进程的重要手段，是时代发展的必然要求。一是通过建设城市新区，可以拓展城市发展空间，改善城市功能布局，提高城市服务能力。二是通过建设城市新区，有利于调整优化老城区的产业结构，使城市的产业布局合理化。三是通过建设城市新区，优化规划布局，实现新城区居住、工作与休闲等功能的有机结合，发挥示范带动作用，推动老城区的更新改造。四是通过建设城市新区，可以塑造城市新形象，优化投资环境，形成城市发展的新经济增长点。总之，城市新区作为中心城市空间拓展、产业转型、功能完善、形象提升的核心载体，有序加快推进城市新区建设对提升我区城镇化质量和水平、保持经济平稳较快发展具有重要的战略意义。

为此，近年自治区提出加快南宁五象新区、柳州柳东新区、桂林临桂新区、北海海湾新城、钦州滨海新城等中心城市新区建设的战略要求。在自治区党委、政府的领导下，全区各设区市与自治区各有关部门协同配合、全力推进，我区城市新区建设取得了初步成效，呈现出明显的特点。

(一)明确了新区发展的战略定位

科学和鲜明的城市定位，可以正确指导政府活动、引导企业或居民活动、吸引外部资源和要素，最大限度地聚集资源，最优化地配置资源，最有效地转化资源，最有效地制定战略，最大化地占领目标市场，从而最有力地提升城市竞争力。各城市在新区建设之初，就注重创新个性化的城市形象，提出明确的战略定位。例如，南宁市将五象新区定位为中国东盟自由贸易区的区域性物流基地、商贸基地、加工制造业基地，广西北部湾经济区的总部基地，南宁市新的行政、信息、文体、商业商务中心，具有秀丽岭南风光、浓郁民族风情、鲜明时代风貌的现代化宜居城区;柳州市将柳东新区定位为汽车城;桂林市将临桂新区定位为旅游城。

(二)基本完成了新区主要规划设计的编制

南宁、柳州、桂林、钦州、防城港等城市邀请知名设计机构参与了新区的概念性规划、总体规划、主要片区的控规及重点地段的城市设计的编制，形成一批具有科学性、前瞻性和操作性均较强的优秀规划成果，为新区发展与建设提供了很好的指导和管理依据。

(三)积极探索新区建设筹资路子，初步建立了城建投融资机制

新区建设面临最大的难题是建设资金不足。各城市新区改变以往城市建设由政府大包大揽的做法，着力改革创新，树立经营城市的理念，通过建立投资平台的模式，按照企业化经营的理念，探索建立“政府主导、市场化运作、企业化经营”的城建投融资体制。各市政府相继组建和规范城建投融资公司，注入资本金， 政府控制土地一级市场，通过城投公司统一开发经营，获取收益还本付息，实现市场运作, 由其承担开发、建设融资、经营新区的任务，使其成为城市基础设施建设投资的主体和龙头，并坚持市政基础设施、公共服务设施与景观环境设施先行，取得了阶段性成果。例如，柳州柳东新区以东城投资公司为主体，积极将融资范围扩大至政策性银行和非银行金融机构，通过银行贷款、土地一级开发合作、BT项目合作及争取各级政府性资金支持，20xx年全年落实到位资金41.2亿元，并带动大量社会资金投向柳东新区，全年固定资产投资完成259亿元，同比增长63.8%。目前新区整体骨架与形象初步显现。

同时，各市也注意吸引民间资本和社会资金参与城市基础设施建设。例如，南宁市五象新区在基础设施建设中重视运用BOT、BT模式，出台《南宁市市政基础设施BT项目管理办法》，积极破解融资难题。目前新区“三横三纵”路网格局基本形成，广西体育中心主体育场、南宁保税物流中心等已投入使用和运行。

(四)以项目建设为抓手，为新区发展提供产业支撑

新区开发和经济发展坚持以政府为主导，充分利用市场力量和民间资本，提高新区建设的参与度，各新区积极组织招商引资，引进了大批产业项目与地产项目，新区的经济结构和生产方式多元化。

南宁五象新区提出重点通过广西文化产业城、广西体育产业城、中国台湾健康产业城、“六馆三街”、总部基地、中国东盟国际物流基地、龙象谷项目等七大板块带活新区，中国联通南宁总部基地、广西文化产业城中国东盟创意乐园(锦园)项目等一批重大项目建设取得了进展。

柳东新区坚持“产业驱动、教育驱动、环境驱动和创新驱动”,综合发展汽车整车及零部件制造产业、装备制造业、高新技术产业、新兴战略产业以及生产性服务产业等综合产业，新区20xx年招商引资内资完成约86亿元，外资完成8320万美元，至今已有上汽通用五菱、东风柳汽、玲珑轮胎、玉柴发动机、重庆工业园、正菱工业园、东岸门户区金融中心等大批重大项目进驻，使新区成为了新兴产业的聚集地。

钦州滨海新区积极引进中国交通建设股份有限公司、天津滨海发展投资控股有限公司、广东光大企业集团有限公司、广西高速公路投资有限公司、广西五洲交通股份有限公司等实力较强的公司作为新区建设的战略合作伙伴，并积极与韩国驻华大使馆、国家体育总局水上运动管理中心、奥林匹克文化发展中心、奥特莱斯(中国)有限股份公司、深圳华侨城股份有限公司、自治区体育局等单位对接，推进运动休闲、商贸旅游、文化娱乐、创意研发产业等功能性项目合作发展。通过主动引入有实力的企业，滨海新区同时也植入了先进的管理运作模式，为新区高水准、持续化发展奠定了基础。

(五)出台加快新区建设相关政策措施

新区建设是一项综合的社会系统工程，需要一系列相关政策的综合引导和推动。20xx年底，自治区政府出台了关于加快推进产业园区与城市新区互动发展的意见，规定在土地使用、财政支持、信贷支持、企业准入、人才引进等方面对新区给予支持。南宁、柳州、桂林市委、市政府等先后出台了支持新区建设的文件，国土资源厅出台关于支持南宁市五象新区开发建设的若干意见，从多方面提高国土资源部门对五象新区开发建设的保障能力。

(六)部分城市新区设立了专门机构

柳州、桂林、钦州、玉林等城市设立了新区管委会。柳州市构建起了柳东新区、柳州国家高新区、广西柳州汽车城“三位一体”的管理模式以及“112+1”的组织架构，通过实行封闭式管理、明确下放市直部门及垂直部门派出机构管理权限、开通“柳东新区项目审批绿色通道”等特区式管理举措，有力助推了柳东新区的建设。

目前，我区各城市新区建设初显规模，城市框架初步形成，综合服务体系逐步建立，产业集聚效应开始显现，为加快推进新区建设奠定了良好基础。

二、我区城市新区建设面临的主要困难与问题

近年来，虽然我区城市新区规划与建设工作取得了一定的成绩，但也存在一些问题和不足。

(一)新区发展理念有待完善

1.部分新区公共服务配套工程“重视大配套，忽视小配套”。在城市新区建设过程中，比较重视大型公建的配置，对邻里中心、市场、中小学、幼儿园、卫生设施、小区供水、供电等民生类公共服务设施和市政公用设施投入与配套相对滞后，影响了新区人气集聚。

2.城市新区建设不同程度的存在产业支撑不足的问题。有的新区虽然也在规划中提到工业等产业发展问题，但缺乏具体的措施和足够的项目来保障。有的新区或者过多强调政府公共产品的支撑作用，市场运作的产业项目不足，或者主要以普通房地产作为新区建设的产业支撑。值得注意的是一些新区的房地产项目成交量并不乐观，空置率较高。

3.设施工程“重地表，轻地下”现象仍很突出。因协调建设机制缺乏、资金占用量太大，部分城市新区对地下管线综合管廊与地下空间只进行了过渡性安排或不予考虑。这就给未来的城市新区留下了“逢雨必涝、逢雨必瘫”以及“拉链马路”的隐患。

形成上述问题的原因是：缺乏新区建设经验，对国内外城市新区建设的经验教训研究借鉴不够;对新区建设的发展思路、措施和可能存在的问题研究论证不够;涉及地下工程规划和行政协调不够，缺乏相关的政策和法规对各部门加以规范和约束等。

(二)部分新区规划不够完善，品质有待提升

有的城市新区对地域自然特色与历史文化特色的研究吸纳不够，缺乏对新区天际线、新区色彩、空间形态、建筑形体与立面以及开发强度的整体控制，一些建筑物单个看来似乎问题不大，但从整体上看则显得杂乱无章，建筑群体空间整体协调性较差，缺乏美感与特色。

有的城市新区生态化建设尚停留在绿地水系层面，对人行过街系统、绿道网、慢行交通、雨水收集系统等的考虑和建设不够，对绿色节能与智能化建筑也缺乏探索与实践。

上述问题形成的原因在于：缺乏城市设计和相应的实施管理措施;缺乏对城市历史文化和地域特色的研究;新区建设和管理机构中专业人才不足;规划设计审批和决策欠科学;缺乏对新区规划建设与管理的评估标准和评估机制等。

(三)城市新区建设所需资金缺口巨大

城市新区建设需要的资金量很大。据不完全统计，各地级市今年上半年仅静态计算的资金缺口在200～250亿元之间，从动态测算的缺口资金更是巨大。资金困难原因：

1.从“开源”的方面看。一是我区各级财政收入水平较低，可用于城市新区建设极为有限。二是城市投融资平台建立时间短，实力不强，加之近年来国家对融资平台贷款实行严格管控，融资形势更加严峻。三是由于金融市场发育不全，直接融资市场规模较小，利用资本市场直接融资难度大。四是由于引导民间资本的政策落实不到位，办法和措施相对单一，民间资本参与投资城市基础建设的动力不足。

2.从“节流”的方面看。一是建设模式相对落后，如设计与施工可实行工程总承包的项目却分解为许多项目分头进行招标，造成设计、采购、施工等方面互相脱节，摩擦增多、时间拖延、资金流失、投资浪费，增加了建设成本和发展的机会成本。二是由于建设项目成本意识不强、投资控制不当造成不必要的资金浪费。三是由于缺乏整体的筹融资及还款规划、摊子铺得过大、建设项目时序安排不当，产生了不少无谓的资金需求。

(四)新增建设用地指标不足，供需矛盾突出

我区这一轮城市新区建设基本处在启动阶段，设施类项目与龙头企业项目进驻比较集中，普遍反映需要大规模增加建设用地指标或需要调整土地利用规划，但情况各有差异。南宁市五象新区用地需求大、建设任务紧，而单列计划难以保障项目用地;桂林希望在旅游产业用地获得政策支持，满足大量项目落地的需求;钦州、防城港两市则希望增加新增建设用地指标满足农民安置回建的用地需求。

新区用地供需矛盾突出除了供给指标总量紧张的原因外，也有一些新区用地不合理、浪费指标的问题。比如存在城市建设用地批而未征和征而未用现象;存在为了完成招商引资目标而一味迎合企业用地需求，导致土地资源粗放利用、指标滥用;存在闲置土地处理不力而长期闲置，导致土地利用效率低下或指标浪费等。

(五)征地拆迁难，回建安置滞后，影响项目推进

拆迁征地工作是所有新区面临的最突出难题，尽管各城市也不断完善政策、创新征地工作方式、全力以赴开展征拆工作，也取得了一定的成效，但征拆工作仍困难重重。

拆迁难主要原因：一是部分城市项目用地征地拆迁历史遗留问题多，矛盾突出。二是部分地方确实存在补偿标准明显偏低的问题，导致拆迁户抵触情绪很大。三是部分回建安置难落实、安置专项经费难以保障，造成农民回建安置工作相对滞后。四是部分新区处理违法占地、违法建设处理不力，甚至有拆迁敛财的情况。

(六)新区建设管理体制机制尚不完善，执行力有待加强

1.管理体制机制不顺。除了少部分城市新区成立管委会以外，其他城市只成立了指挥部，由于指挥部只是一个过渡性机构，既不是行政区也不是注册独立的经济实体，法律地位不明确，其内设各部门工作人员，也都是临时抽调;有的城市尽管由相关部门在新区设立了派出机构，接受部门和新区的双重领导，但实际上有些可以放权的市级权限落实不到位，影响新区开发建设工作效率;有的城市新区还涉及多个县级行政区，在管理中牵涉到事权、财权的划分，各方关系需要进一步理顺。

2.城市新区建设获得相关专业、政策等方面的指导不够。城市新区建设需要十分广泛的专业和政策知识，但大多数城市推进新区建设时主要依托主管部门和涉及单位，所获得专业知识和政策信息的渠道相对单一，未能很好地整合各方面的资源，更好地促进新区建设。

三、加快推进我区城市新区建设的建议

(一)进一步完善新区发展理念

1.坚持以人为本的发展理念。人是城市的核心，是城市建设和发展的终极服务对象，所以在新区建设中要始终坚持以人为本的核心价值取向，宜居宜业，宜商宜游，实现人与自然、人与城市、城市与自然的和谐共生，城市化与现代文明的交融与协调。在总体布局上，要按照混合功能的要求，注重统筹兼顾、系统思考，合理安排产业发展、政务办公、金融商贸、社会事业、生态休闲、旅游度假、生活居住等项目规划，使居住在新区的居民就业和生活能就近解决。

2.加快新区公共服务设施和市政基础设施建设。要把与民众生活息息相关的教育、医疗卫生、文化、体育、公园、绿地等公共服务设施的建设摆在重要位置，重视邻里单位的建设，优先、适时建设幼儿园、中小学校、菜市、医院等关系民生的配套工程。加快新区供水工程和水质保障设施建设。完善城市排水系统，开展雨水初期径流污染治理工作，优化雨水调蓄和综合利用，逐步提高雨水设计重现期标准。统筹协调各类地下工程管线规划、建设和管理，避免城市道路反复开挖。新建、改建、扩建城市道路时配套建设地下公共管沟。应尽快研究并出台有关法规，切实保证新区地下管线与地下空间能统一规划、统一建设、统一管理，并统一协调各管线单位的权利与义务。

3.推行低碳绿色新区发展模式。倡导绿色交通，做好新区绿道网、步行系统、绿色能源系统及智能化、生态化社区等规划与建设，推广绿色节能建筑与设施，搞好节能减排和可再生能源利用，尽可能减少新区发展对自然环境的破坏，提高资源再生和综合利用水平，走可持续发展的新型城市化道路。

(二)切实重视城市设计，加强规划管控

1.自治区住建部门应对城市风貌研究和城市设计给予引导和支持。建议自治区政府出台城市设计指导意见，规范城市设计编制。对其优秀成果组织评审，并给予奖励，促进新区城市设计水平和空间形态质量水平的提高。

2.各个城市应该组织城市风貌特色的研究，组织编制完成总体规划和详细规划层面的城市设计。出台城市设计方面的管理政策和措施，例如将城市设计控制要素纳入规划设计条件进行管理等，使城市设计具有严肃性、权威性与延续性。

3.要完善新区规划管控机制。充分发挥专家作用，推动公众参与，提高规划设计和管理决策水平。制定和修订规划要突出前瞻性。用世界的眼光、超前的思维、全局的观念来编制和修订规划，把规划项目真正编制成精品。要建立完善新区规划管理机制，加强规划管理，规划一经批准，任何单位和个人未经过法定程序都无权变更，切实维护城市规划的严肃性和权威性。尤其要加强对城边村、城中村的规划管理，引导其有序发展与建设。

(三)坚持产城互动的原则，使新区成为先进生产力的重要实践区

城市新区在不同的城市承担不同的城市功能，在产业发展上也有相应的分工，建议各城市新区在既有的产业安排基础上，根据城市自身条件和基础，有侧重地发展一批新兴产业，使新区成为先进生产力的重要实践区。

在工业基础较好的城市，可以考虑在新区集聚培育先进装备制造、医药、新材料、新能源、节能环保和新一代信息技术等新兴产业和高新技术产业，并结合工业发展特点设立综合的或专业的科技研发中心，使得新区能参与国际、国内产业高端竞争和占据价值链高端环节。

在商贸服务业发展条件较好的城市新区要着力提升现代服务业，以国际化、现代化、信息化、知识化和高端化为取向，使知识、技术和创新成为城市新区服务业发展的核心要素和根本驱动力。不同城市新区结合城市定位与辐射能力，大力发展面向国际或区域、城市的信息服务、金融服务、中介咨询服务、教育服务、会展服务、流通服务、外包服务、旅游服务等产业，推进商业模式创新。

各城市新区应结合自身实际大力发展文化产业，例如文化娱乐演艺和美术工艺品产业、新闻出版产业、广播影视和动漫产业、文博和会展节庆业、创意设计和广告业、网络和休闲软件游戏等新兴文化产业等，使得新区成为相应区域或城市的文化先发基地。

(四)着力解决妨碍新区建设的资金、土地等瓶颈问题

1.促进投资主体的多元化，努力化解资金困难

一是要发挥财政在新区建设中的引领作用。参照工业园区扶持资金模式，单列城市新区扶持资金，结合分级管理以及开发建设评估机制，对新区基础设施、公共服务设施与市政公用设施进行差别化扶持或奖励。

二是投融资手段多元化。全力支持符合条件的投融资平台公司开展企业债券、中期票据、短期融资券、信托融资、股权融资等多元化多渠道融资工作，鼓励发展私募基金等新型金融工具，推进私募债券业务试点工作。

三是大力引导社会资金参与新区开发建设。全面落实国发〔20xx〕13号文件精神，对包括民间投资在内的各类投资主体同等对待。适度增加政府性引导资金，充分发挥政府性引导资金“杠杆”作用，完善对进入微利或非营利市政公用事业领域的民间资本的激励和补贴机制，引导社会资金积极参与新区建设。进一步完善社会资本参与新区建设的财政、土地、规划、征地拆迁等相关配套政策，不断优化民间投资环境。

四是全面抓好融资规划和资金运筹管理。各城市新区可邀请专业机构做好开发建设投融资规划和计划，做好项目策划与统筹安排，坚持量力而行、滚动开发，做到成熟一片，推进一片，条件未成熟区域和项目不要盲目拓展与仓促上马，要做好空间预留，避免资金浪费。加强对项目的策划和论证工作，合理确定项目的性质规模、投资建设和运营管理模式，提高项目决策的水平。

五是积极探索和全面推进多元投融资建设开发模式。推广BT、BOT、BOOT与BOO模式，积极探索并推进工程总承包建设模式(EPC)。学习和借鉴国内新区投资、建设和运营经验，引进运营成功的城市新区平台公司参与新区建设运营。

2.采取多重措施综合解决用地指标紧张的问题

一是充分用好用活征转分离、只征不转、区位调整(空间置换)、盘活存量等政策，高效利用有限的用地指标，支持有条件的城市大力开展低丘缓坡综合开发，提高集约节约用地水平。

二是完善城市新区内重大项目、特殊项目用地指标单独会商、决策机制以及项目用地检查机制和责任机制，避免产生土地闲置与盲目扩张。

三是积极配合有关城市向国家相关部委争取支持，解决土地利用规划调整、旅游产业用地以及历史遗留等问题，使新区建设项目及时报批。

(五)坚持城乡统筹，妥善推进征地拆迁与回建安置工作

1.吸纳区内外好的做法和经验，完善自治区及市级对新区征地拆迁及安置的有关办法与机制，切实优先做好安置回建与就业安置的工作，研究制定解决特殊拆迁对象的有关办法;建立自治区层面对城市新区征拆安置工作奖励机制，按安置情况及满意程度分类分级进行征拆经费奖励。

2.各城市要积极借鉴宅基地换房、土地换社保、集体用地全部土地国有化、引进开发商参与三产开发与回建安置建设、农村集体经济组织或以土地折款入股等成功做法，并将拆迁安置用地与保障性用房指标等同对待、优先保障。

3.积极研究探索利用农民安置用地建设公租房的可能性和做法，争取进行试点，为被拆迁农民探索建立新的收入来源，也为缓解地方保障房资金压力探索新的路径。

4.加强对征拆后社会主义新农村或新社区的引导与扶持，同时加强待征拆区域村庄的规划建设管理，既要一定程度满足当前未拆迁村庄农民生活改善的合理诉求，又要严格打击各类违法抢建抢栽、套取补偿款的行为。

(六)创新城市新区管理机制

1.在自治区层面成立城市新区建设专家指导委员会。在自治区加快推进城镇化跨越发展领导小组之下，设立城市新区建设指导委员会，作为非常设咨询性机构，组成人员包括相关部门领导，区内外城市规划、城市设计、建设、经济、社会、法律等各方面专家。该指导委员会主要职能是对广西各地的城市新区建设规划设计方案、建设模式和效果进行分析、评估，为领导决策提供咨询性意见。

2.设立新区管委会，创新管理机制。新区管理委员会，作为市政府的派出机构，主要职责是制定发展规划、统筹产业布局、推动基础设施建设、协调重大问题等，凡可以下放的市级管理权限应下放给新区。

风景旅游城市建设情况调研报告

多年来，我们依托天柱山，紧扣撤县建市目标，始终坚持把县城作为城市进行规划、建设和管理，取得了明显成效。县城已不仅是全县政治、经济、文化的中心，是县域经济社会发展的龙头和引擎，集中展现出风景区、开发区、度假区“三区并举”和工业、旅游“两翼齐飞”的跨越发展新形象，而且正向着皖西南区域性旅游中心城市和xx次中心城市加速迈进。在当前工业化、城市化提速推进的大趋势下，在学习实践科学发展观的热潮中，在全县开展“城市建设管理年”活动之际，如何更好、更快地推进高标准风景旅游城市建设，这是牵动xx县和xx市乃至更大区域经济社会发展的大课题。为此，我们带着课题开展调查研究，提出了一些思考。

一、近年来我县城市建设的现状

近年来，我县以县城为核心的城镇迅速发展，城镇化步伐明显加快，20xx年全县城镇化率达38%，城市规模逐渐扩张、功能日益完善，对人流、物流、资金流等各类资源的聚集能力也在稳步提升。

（一）城市规划体系逐步完善。我县县城总体规划始编于1982年，1994-1995年进行了第一轮修编，20xx-20xx年聘请上海同济大学规划设计研究院对天柱山风景名胜区与县城的总体规划进行了统一修编。城市总体规划日趋完善，城市发展的定位更加明确：县城作为“省级历史文化名城，国家级风景名胜区——天柱山所在地”，是“工商贸协调发展的皖西南风景旅游城市”，这是充分考虑我县历史、文化和经济发展现状而作出的定位，切合依托旅游发展的特色路径。第二轮规划修编，充分体现了“山城一体、山城相融”的发展理念，将天柱山风景区120.72km2纳入城市总体规划，县城规划区总面积达169km2，形成了“山城一体”、“一主两翼（主城商贸区、开发区、度假区）”的空间发展格局。各项控制性详规和专项规划覆盖面进一步扩大。先后编制了经济开发区、旅游产业园区、县城中心区以及皖潜大道两旁、雪湖公园等控制性详规，编制了县城绿化、燃气、防洪、给水、排水、环保等专项规划。

（二）城市建设力度明显加大。近年来，通过多渠道融资扩大投入，20xx-20xx年间，县城市政建设资金投入达8172万元，城市建设的力度逐年加大。一是城市规模逐步扩张，城区道路总长度达57km，形成了“五纵四横”的城市主干道路网络，城市主体框架逐步拉开。20xx年县城建成区面积达16km2，城市人口16万。二是城市功能得到完善，扩建5万吨水厂、新建35km燃气管网、新引进营运公交大巴，电力、电信等设施随城市建设同步推进；目前全县星级宾馆饭店达11家，其中4星级1家、3星级5家，风景旅游城市的接待功能日趋强化。三是城市品位稳步提升，先后完成舒州大道中段、南岳路中段、天柱山大道景观综合整治，建成火车站、老城区、东门大桥、山门等城市广场2.7万m2，清淤城区河道16km，完成引水入城工程，整治小街小巷道路，全力阳光城、滨河御花园、幸福佳苑、水岸江南等一批住宅小区成为体现城市整体改造的新亮点。四是城市商业网络逐步形成，建成了姚冲建材、金源菜市、旺业、财富购物等一批大市场和天柱第一城旅游购物大市场，城市商业网络日趋完善。

（三）城市管理水平正在提高。近年来城市管理的领域在拓宽，力度在加大，成效也非常明显。一是严格城市规划建设管理。加大了城乡规划法方面法律法规的宣传，严格执行建设项目“一书两证”制度，加大对违法建设的查处力度，特别是对城区房地产开发市场进行一次全面清理，有效规范了全县房地产市场。二是加大了城市管理体制机制的改革力度。成立了县投资公司，城市建设投融资渠道更宽，方式更加灵活；改革县环卫体制，实现了环卫作业“管”、“办”分离；城区河道由县建设部门统一管理，避免了多头管理的弊端；推进城市综合执法体制改革，积极组建城市执法局，规范了城市执法，强化了管理力度；城区综合交通整治常态化运作，有效规范了城区交通秩序，培养了城市居民的文明习惯，推动了文明创建。

同时，我们在城市建设和发展过程中也还存在一些不容忽视乃至亟待解决的问题。一是规划仍然比较滞后，突出表现在城市发展的目标上。随着开发区（11.9km2）、度假区（16km2）的开发建设，一城三区总面积将迅速达到40km2的规模，当前的城市规划（20xx年规划）提出到2020年建成“双二十”城市的目标明显滞后于城市发展步伐。同时也还存在规划管理相对滞后、规划执法力度不够问题。二是城市建设管理体制亟待进一步理顺，目前开发区、天柱山风景区、旅游度假区均有（或将有）自身的建设管理机构，在山城一体的城市框架下，缺乏统一的城市建设协调机制，不利于城市的整体开发建设和协调发展。三是建设品位有待进一步提高，中心商贸区整体开发仍然不够，风景旅游城市特色没有得到有效而统一的彰显。四是城市基础设施和配套设施建设仍然不够均衡，供水、供电、道路仍是部分城区发展的瓶颈制约，影响了城市功能的整体发挥。五是城市道路与105、318国道功能上的矛盾日益突出，中心商贸区交通拥挤现象长期以来未能得到有效改善。

二、推进风景旅游城市建设当前需要做好的重点工作

以科学发展观为指导，本着针对性、操作性强的原则，我们结合实际经过深入调研后认为，推进宜商、宜业、宜居、宜游的风景旅游城市建设，当前要着力做好六个方面的工作。

（一）着力拓展城市规模。一个城市没有一定的规模就不能成其为城市。随着人口和产业向城市的加速集聚，拓展城市规模是必然的要求，这也符合国家发展中心小城市的政策。我们目前的城市建成区规模距现有规划中“双二十”的规模尚有相当大的差距，距眼下需要达到的40km2规模相比差距更大。因此，我们必须也完全能够扩张城市规模，拓展城市发展空间。今年起，我们要结合启动新一轮城市总体规划的修编，进一步完善并放大主城区、开发区、度假区、风景区“一城四区”的空间布局，推进城市东扩、西进、南延、北展。一是东扩，在按现有11.9km2规划，加速建成东部开发区的基础上，推进开发区的扩模增容，提升开发区的产业承载力。二是西进，一方面，按照新批准设立的度假区规划，拉开西部度假区16km2框架，加速“山城一体、山城相融”进程；另一方面，着眼长远，结合105、318两国道改线和贯通沪蓉、东香两高速的出口，逐步构筑城市大外环线，推进城市跨潜河发展，努力建设滨河新区，进一步增强辐射带动能力。三是南延，主要是结合开发区的扩模，推进城市向南边毗邻的沪蓉高速延伸，形成沪蓉高速沿线新的发展亮点。四是北展，科学利用城市北部山丘地，推进城市综合开发。

（二）着力完善城市功能。近年来，我们不断加大对城市建设的投入，市政基础设施得到明显改善，但欠账仍然很多，城市的保障服务功能亟待提高。我们必须进一步加大基础设施建设投入，加快老城区道路改造和新城区主干道建设，加强城市供水供气、污水处理、生活垃圾处理、防洪以及停车场、广场、公厕等公用设施建设，改善电力、电信、有线电视和文化教育、医疗卫生、购物休闲等条件，不断配套完善城市功能。正是基于这方面的重点考虑，在今年的“城市建设管理年”活动中，县委、县政府提出要抓好“十大建设工程”，其中，城市垃圾处理场、污水处理厂、城市路网及公共交通场站建设、开发区和度假区基础设施建设、城区供水管网改造等工程的大力实施，无疑会对完善城市功能起到重大作用。同时，这些工程对于拉动投资、扩大内需、促进经济平稳较快增长意义重大，体现了以人为本、科学发展的执政理念，我们要千方百计狠抓工程进度，确保工程质量，使其顺利建成并早日发挥效益。

（三）着力提升城市品位。城市品位体现的是一个城市的档次和形象，这要求我们高度重视城市景观建设。一要大力实施城市“增绿”、“添亮”、“活水”工程，继续推进城市主干道和河道景观整治，全面实现城区道路包括背街小巷的硬化、绿化、亮化、美化，建好潜河、梅河、皖河等重点景观带。二要大力建设城市精品建筑和标志性建筑，注重适度开发高层建筑，兴建高档小区，积极推进建筑设计和建筑风格的创新，全力促进城市在长大、长高、扮靓中彰显现代气息。三要大力开展旧城改造和“城中村”改造，加速推进财富广场、嘉宜广场、秀狮商业步行街等一批城市综合开发项目，稳步实施原种场、农科所和桃园南路、公安局等地块的综合开发与改造，努力使城市面貌有大的改善，形象有大的提升。

（四）着力彰显城市特色。特色是城市的灵魂和魅力所在。作为风景旅游城市和省级历史文化名城，我们在彰显特色、提高吸引力方面还大有文章可做。一要建好“3座公园”，即皖园、雪湖公园和二乔公园。皖园主要是围绕“皖”字做文章，建成以古皖文化展示为主体的旅游休闲区。雪湖公园主要是围绕“三湖一寨”，恢复历史文化遗址，供市民休闲娱乐。二乔公园主要是以三国大乔、小乔为主题，建成以胭脂井为重点的民俗游览区。二要完善城市旅游配套设施。加快城区旅游景点的开发，加强休闲娱乐设施建设，进一步提高宾馆接待能力和接待水平，确保城市能够满足游客多方面的消费需求，进而留住游客。三要强化城市品牌创建工作。加强城市园林绿化和旅游软硬件建设，努力使城市的每一幢建筑、每一条道路、每一个空间都能体现历史文化名城的风貌和风景旅游城市的特点，积极创建省级园林城市和中国优秀旅游城市。

（五）着力加强城市管理。城市发展要坚持建管并重。随着城市建成区范围不断扩大，人口不断增长，城市管理的任务越来越重，管理的要求也越来越高，这迫切要求我们加强城市管理工作。一要加强规划管理。切实吸取以往规划管理中的教训，在全面强调规划的完整性、超前性、科学性的基础上，确保规划的权威性和严肃性，加大对违反规划建筑和建设行为的规划执法力度，真正发挥规划的龙头引领作用。二要加强综合交通管理。巩固城市公共交通整治成果，加快建立以公交、出租车为主体的公共交通体系。城市公交车已经投入运营，要进一步探索建立覆盖城乡的大公交运营网络体系。三要加强环卫管理。建立健全环卫管理、清扫保洁分离制度，推进环卫作业市场化。四要加强城市综合管理。加快成立行政执法局，将市容市貌、综合交通、环境卫生、违法建设等纳入统一管理，全面提升文明县城创建水平。五要加强建筑市场和行业管理。严格建筑市场准入清出制度，规范物业管理，促进城市建筑业和房地产业健康发展。

（六）着力发展城市产业。城市是产业的载体，产业是城市的支撑。我们要把城市发展与产业壮大有机结合起来，做到推进风景旅游城市建设与强化城市产业支撑的互促互动。一要结合开发区的建设发展工业，做大做强机械机电制造、医药化工、纺织服装、农产品及旅游工艺品加工等产业集群，加快工业强县进程。二要结合度假区的建设，高标准建成国家网球训练基地、皖镇等旅游服务大项目，跟踪推进皖园、温泉度假村和乡村坡地运动中心等项目，放大旅游产业效益。三要结合主城区的改造提升，引进、建设大型商贸设施和专业市场，实现城市商业的大繁荣。四要结合城市综合开发，引进有实力的大企业、大集团，推进城市成片开发，促进房地产业大发展。五要结合挖掘“古皖之源、禅宗之地、京剧之祖、黄梅之乡”等文化底蕴，发展文化创意产业和休闲娱乐业，进一步打响休闲、养生、健身等品牌，提升服务业发展水平。

三、推进风景旅游城市建设亟须突破的瓶颈制约

调研中，我们也感到，当前推进风景旅游城市建设，亟需突破以下五大瓶颈制约。

一是土地瓶颈制约。突出表现在开发区和度假区建设用地指标日益紧张，以致项目的落地和实施面临困难。当务之急一要抓紧修编城市新一轮总体规划和土地利用总体规划，实施用地调整；二要大力开展“双挂钩”、“双置换”工作，积极对上申报争取用地指标；三要大力推行集约节约用地，搞好闲置用地清理。

二是资金瓶颈制约。目前我县城市建设负债达2019多万元，资金缺口制约十分严重，同时城市建设靠政府投入的“单打一”局面尚未根本改变，多元化投资的格局尚未形成。对此，我们必须强化经营城市、经营项目的理念，多渠道筹集资金，为城市建设提供保障。要有计划地对老城区的党政机关、学校、医院等单位进行布局调整，实施搬迁，带动新区开发。要抓住国家扩大内需的重要机遇，积极争取国家项目资金，投入城市基础设施建设。要充分发挥县投资公司等融资平台作用，通过经营城市土地、城市资产和适度举债等多种形式筹措建设资金。

三是拆迁安置瓶颈制约。拆迁安置一直是城市建设的难点问题，随着开发区和度假区建设的提速，迫切要求在拆迁安置上加大力度，加快进度。要切实做好拆迁安置的宣传动员工作，使群众真正理解和支持拆迁安置，对极少数无理取闹者，必须依法强制执行。要切实加强拆迁政策实施的统一管理，维护拆迁政策的统一性和严肃性，做到公平拆迁、阳光操作。同时要善于学习借鉴外地的先进经验和做法，有效推进拆迁工作。

四是体制瓶颈制约。突出表现在“一城四区”之间在规划、建设、管理上存在各行其是、各自为政的现象，协调配合不够，致使工作出现漏洞，在环卫、路灯等管理上也由于职责不明形成了盲区。下一步我们将成立县规划委员会，进一步强化县城市建设领导小组的职能作用，理顺环卫、路灯等管理体制，全面加强对城市建设土地供给、资金筹措和规划管理等工作的统筹协调。

五是人才瓶颈制约。目前我县城市建设明显紧缺规划人才和经营城市人才，必须加大专门人才的外引内培力度，注重配强专门人才队伍，为推进高标准风景旅游城市建设提供人才和智力支撑。

调研的目的在于更好地推动工作。我们将以这次学习实践科学发展观活动为契机，进一步创新工作举措，解决突出问题，更好更快地推进风景旅游城市建设，促进xx科学发展、加速崛起。

公交票价改革行政诉讼案件剖析

xx市公交票价改革行政诉讼案历时半年，以xx市物价局胜诉而告终，但留给我们的思考很多。随着公民的法制意识不断增强，对政府行政行为的要求越来越高，本案即是一件很典型的公益诉讼。作为政府的价格主管部门，对垄断行业和事关群众切身利益的重要商品价格的调整，应当谨慎操作，严格按照法定的程序办事，才能确保行政行为经得起司法审查，立于不败之地。每一个物价干部应当把握住：坚持价格改革促进经济发展不动摇，坚持清费治乱减负营造良好投资环境不动摇，坚持执政为民维护群众利益不动摇。严格按照法定程序规范行政行为，严把语言文书关，全面提高执法水平，树立物价部门在社会上的良好形象。现将该案例介绍、剖析如下，供大家参考。     一、案由     XX年5月13日，我局收到市政府办公厅转来的市政公用局《关于公交票制改革的请示》，按照《中华人民共和国价格法》和《政府价格决策听证暂行办法》的规定，受省物价局的委托，于XX年7月26日举行了“公交票价改革价格听证会”。根据江苏天华大鹏会计师事务所的评审报告，兼顾我市国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，经我局价格集体审议委员会审议，报市政府同意，省物价局批准，于XX年8月27日作出《关于公交票价改革的批复》（宁价服[]276号），并于8月29日在汉府饭店召开新闻发布会向社会公布。XX年9月12日，市民陈某向xx市玄武区人民法院诉我局行政许可行为违法，请求撤消xx市物价局宁价服（）276号《关于公交票价改革的批复》的第一项内容，即“改革现行的成人月票卡（120次/40元，隔月作废）、学生月票卡（120次/20元，隔月作废）和普票卡（每次乘车享受九折优惠，可跨月使用），实行三卡合一，统一改为公用ic乘车卡（可跨月使用）”。原告诉称，月票不是价格，是福利和制度，而xx市物价局作为政府的价格管理部门，只能管价格，276号批复实际上是取消了月票，超越了职权范围，侵害了其作为ic卡使用人的利益。     二、法庭辩论的焦点     XX年10月17日，玄武区人民法院公开开庭审理了此案，庭审辩论中，原被告双方围绕案件争议焦点即被告的批复是否超越职权、被诉具体行政行为的合法性进行了激烈辩论。原告认为，月票是制度，是福利、政策，不是价格，制度的设立和取消应由法律、法规确定，而被告是价格主管部门，其作出的批复名为票价改革，实质上是取消了月票这种福利制度，超越了职权范围，是无效的。我局辩称，《关于公交票价改革的批复》中明确规定的是对现行的公交ic卡计费方式进行改革，即将目前按月计次和按次计费并存的票价方式，统一改为按次计费、可跨月使用，实行三卡合一，其内容涉及的是价格问题，属于价格主管部门的法定职责。无论是按月计次的月票还是按次计费的本票（而目前的公交ic卡正是本票的电子化版本），只是公交票价的不同方式。原告还提出，xx市市政公用局提出的是《关于公交票制改革的请示》，而物价局作出的却是《关于公交票价改革的批复》，票制和票价虽然仅是一字之差，但一个是制度一个是价格，是完全不同的内容。我局指出，市政公用局提出虽然是《关于公交票制改革的请示》，但这只不过是一个措辞问题，其请示的核心内容以及后来提交的听证申请等涉及的是票价调整和改革，且市政公用局向市政府提出票制改革的请示后，市政府批转给市物价局承办的确是票价的改革和调整，因此，我局就此批复改革公用ic乘车卡的计费方式和具体价格，并未超越法定职权。     三、法庭判决     XX年11月11日，玄武区人民法院作出了（）玄行初字第00072号行政判决书，认为“《关于公交票价改革的批复》内容中，只就改革公用ic乘车卡的使用次数、划扣款额、实施计划进行了批复，其内容是价格问题，被告的批复并未超越职权，故被告的批复是合法的，”“被告xx市物价局的行政许可行为在其职权范围之内且符合法定程序”，并判决驳回原告的诉讼请求。原告不服一审判决向xx市中级人民法院提出上诉，市中院于XX年2月20日公开开庭审理此案，按照行政诉讼法的有关规定就我局行政行为进行了全面审查。法庭经审理认为：“xx市市政公用局向xx市人民政府提交的《票制改革请示》，核心内容是公共交通票价的调整，属于价格法规定的政府定价行为”，“经法庭查证，276号批复行为职权依据明确，事实证据充分，行政程序合法，适用法律、法规正确。”并判决驳回上诉，维持原判。至此，本案诉讼终结。     四、本案的几点启示     此次公交票价改革行诉案件，是我局近两年来的第三起涉及行政许可行为的诉讼案件，其中除一起轮渡案件是针对行政程序合法性问题外，两起公交案件针对的都是行政许可行为有无超越行政职权范围，其中原告也提出了行政行为的合理性问题。应当说这三起案件的争论焦点涉及了政府行政决策中的核心原则，即“法无授权无行政”、“程序公正才能保证实体公正”、“合理、适当使用行政自由裁量权”。随着行政法规的日臻完备和公民法制意识的增强，近年来政府部门依法行政水平不断提高，但由于行政行为中具体情况的千差万别，仍不免在实践中暴露出一些问题，现结合本次公交票价改革案件，谈几点启示。     1、牢固树立“法无授权无行政”，严格按照法定职权履行行政权利。     本案中，原告提出，市政公用局向市政府提出的是《关于公交票制改革的申请》，并未就票价改革提出申请，而我局却作出《关于公交票价改革的批复》，申请和批复不相吻合，且制度的设立和取消应当由法律、法规确定，即认为我局的批复行为超越职权及缺乏法定缘由，其立论对规范行政行为不无警示。垄断行业的价格调整，由于其牵涉面广，社会影响重大，更是应当谨慎操作，每个步骤、每个环节都应当经得起司法审查。对于调价申请方案，应当严格审查，不符合规定的应当坚决退回重新申报。     2、依照程序全面规范行政行为，严把语言文书关。     严格按照法定程序规范行政行为，不仅要做到程序的不可或缺，更是要发挥程序公正对

行政行为合法、规范的保障作用。虽然在本案中，市政公用局在申请中所提出的“票制”和我局批复中的“票价”所涉及的实质内容是一致的，但“票制”和“票价”的一字之差的确对本案庭审产生了一定影响。而这一字的改动正是我局在严格遵照《xx市物价局制定价格集体审议规则（试行）》召开的听证会前的价审会上作出的，严谨了文书用词。     3、正确认识行政诉讼，促进行政执法水平的全面提高。    鉴于行政权利对社会和公民影响的巨大，法制社会通过各种途径对政府行政权利进行限制和制约，这也是适应建立政治文明的需要，其中行政诉讼就是一个重要途径。所以作为行政机关要正确认识行政诉讼，把它作为进一步规范依法行政的推动力，不仅要从程序、实体上而且要从用语规范、行为严谨的角度，全方位提高行政水平。近两年我局的几起行政诉讼案件，都是典型的公益诉讼，原告作为广义上的利害关系人，其利益与所诉具体行政行为并没有直接的冲突，对此我们应当正确对待、认真剖析，进一步推动规范行政。

全球城市空气污染调研报告

在上榜的中国32个城市中，成都位列第25名，污染情况较严重。

这种可吸入颗粒物主要来源于烟囱和汽车尾气，对人体呼吸系统危害大。目前，成都市对此已有监测，今年还增加了细颗粒物监测等项目。

成都污染程度只比北京好一点？

该报告依据各国在XX年至XX年内的报告数据，测量了全球91个国家近1100个城市空气中小于10微米的颗粒物（即可吸入颗粒物）含量，主要分析指标为此类悬浮颗粒物的重量。

昨日，天府早报记者查询了世界卫生组织官方网站。该报告显示，可吸入颗粒浓度数据全球的平均值为每立方米71微克。美国、加拿大为全球空气质量最好国家。伊朗、印度、巴基斯坦的城市和蒙古首都是全球空气污染最严重的。

相比以上亚洲国家，中国状况稍好点。报告列出的国内32个省会城市或直辖市中，成都可吸入颗粒浓度为每立方米111微克，排名国内城市第25名，污染情况较严重。

此外，海口污染指数最低，兰州污染指数最高；北京每立方米121微克（第28）、上海每立方米81微克（第11）、广州则是每立方米70微克（第7）。

本土空气监测全市38个监测点

成都有无关于可吸入颗粒物的监测？对此项又是如何监测？

昨日，天府早报记者在成都市环保局网站看到，首页左侧边栏公布着成都市中心城区和周边区县每日和预报明日的空气污染指数。根据其显示，大成都范围内空气质量基本都是良，而主要污染物则基本是可吸入颗粒物。

目前，成都市共有38个环境空气监测点位（均为自动监测站），其中8个国控监测点位，分别位于人民公园、草堂寺、梁家巷、沙河铺、金泉两河、三瓦窑、十里店和三道堰。成都中心城区每天的空气污染指数，就是来源于这8个点位。

今年，成都市被环境保护部列为全国26个开展《城市环境空气质量评价办法(试行)》试点监测工作城市之一。成都对空气中污染物的监测，将从原来的二氧化氮、二氧化硫、可吸入颗粒物等3项，增加为细颗粒物、一氧化碳、臭氧等共11项。

可吸入颗粒物pm10

pm10指粒径在10微米以下的可吸入颗粒物，它能够渗入到肺部并可能进入血液循环，引起心脏病、肺癌、哮喘和急性下呼吸道感染。每年全球有200多万人因吸入细小微粒而死亡。汽车尾气是可吸入颗粒物主要来源之一。

可吸入颗粒物pm10：空气中的“隐形杀手”

成都中心城区8个监测点位

人民公园、草堂寺、梁家巷、沙河铺、金泉两河、三瓦窑、十里店、三道堰

主要来自烟囱和汽车

通常，粒径在10微米以下的可吸入颗粒物简称为pm10。可吸入颗粒在空气中存在时间较长，一般来自于污染源的直接排放，而其中主要来源就是汽车尾气排放和工业烟囱废气的排放；另外还包括由环境空气中硫氧化物、氮氧化物、挥发性有机化合物及其它化合物互相作用形成的细小颗粒物。而在室内，可吸入颗粒物主要来源于厨房，烹调时候燃料不完全燃烧或油烟等，同时建筑材料、宠物的皮毛微粒也能造成可吸入颗粒。

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沿边开放地区城市规划问题的思考与对策

沿边开放地区城市规划问题的思考与对策     在我国长达2.2万公里的沿边开放地区，分布着众多的边境城市，这些城市既是我国内陆边境地区国土 资源开发与经济建设的据点，也是对周边国开放的窗口，当前崭新的国际、国内环境为沿边开放地区城市的发展带来的前所未有的机遇，了带来了相应的新问题，积极探讨沿边开放地区城市规划的新问题及相应对策，无疑对促进沿边开放地区发展具有重要的现实意义。 一、背景考察 长期以来，我国沿边地区作为边远地区，受国际关系，方针政策等条件因素的影响，远离国家经济建设中心，其经济发展未能与全国经济发展融为一体，受“打完再建”思想民影响，投资甚省，边远成为沿边地区发展的区位劣势。而且由于交通不便 、人才奇缺等使沿边地区大部分成为贫困落后地区，国家每年需提供大量的财政补帖。沿边地区城市化进程缓慢，城市化水平低下。 “十一界三中全会后”，我国实行对外开放的政策，特别是沿边各地区实施“南联北开、东进西出、全方位开放”战略方针的实施和近几年中国与周边国家关系缓和和正常化，使沿边地区成为与我国南方广东等沿海地区开放门户相对应的发展对外贸易、经济交往、国际交流的地域和口岸。使边远这一劣势转化为区位优势。使沿边地区、城市同沿海地区、开放特区一样，成为我国大陆最具开放开发潜力、发展力的区域和城市。 沿边开放地区城市规划的发展方向分析    社会主义计划经济 社会主义市场经济 规划目的 计划的深化与继续合理布局项目，主要为生产服务――贯彻规划（贯彻规划原则与国标） 与计划相辅相成既为吸引外资、经济发展服务也为创造好的人居环境服务――研究 型规划（研究预测疏导综合发展问题） 规划背景 影响因素 单一性、封闭型 复杂性、开放性 把握因素的程度 确定性 不确定性 对象主体 政府与官员 除政府官员外，新增房地产商、企业家等 城市建设投资渠首 国家投资（目光向上） 国家、集体、个人一齐上，还有外商投资（目光上下、内外结合） 土地利用制度 主要为单纯的物质形态规划 有偿使用 规划核心内容 行政手段为主 注重综合性的超态规划 规划措施    行政手段、经济手段、法律手段、社会手段并重 沿边地区城市发展的动力由比较单一的戍边、开发边境资源的据点向比较多元化的边境经济合作区建设、边境贸易为导向的多层次的经济技术合作、大通道的建设、跨国旅游业的发展、口岸的全方位开通、沿边开放城市的建设等方向转化，社会主义市场经济对沿边地区城市规划对城市规划工作的影响是全方位的，现仅就主要内容概括如下： 由此可见，沿边地区的城市规划工作因沿边地区及城镇的超常规发展而面临着崭新的、前所未有的系列问题，须适时提出新对策。 二、问题审视 问题之一：城市发展方向雷同化 长期以来，边境城市建设还未能统盘考虑，诸城市之间还未有合理明确的地域分工，边境城镇的直接腹 地，由市、县、国营农场、森工局林场等条块分割的体制构成，地方利益的倾向，各自为政的开发方式，使边境城镇各项事业规划和建设发展难以协同并发挥整 体效应；由于边境地区开放较晚，开发层次较低，加之多年处于边防前哨为国际重镇，致使工业基础薄弱，经济效益差，第三产业及科技文化落后，边境城市实力较弱，一般均为小城镇。改革开放以来各城急功近利，忽视城市性质的深入研究，致使多数城镇发展方向雷同，诸如“口岸城市”、 “商贸城市”、 “农副产品加工”城市等。 问题之二：城市规划与发展单纯注重经济效益 当前许多边境城镇在规划与开发中单纯追求容积率和聚集效益，不是见缝插绿，而是见缝插针（房），眼前虽然利润可观，但人居环境差，城市交通对策等大城市问题提前在黑河、绥芬河等沿边开放城市（小城市）出现。 问题之三：重开发区轻老城区 尽管出于加快招商引资步伐，改善投资环境等良好的愿望，不少边境城镇纷纷脱离老城区避建边境经济合作区，致使老区规划建设脱节，开发区热问题不少。 问题之四：影响规划的不定性因素太多，规划人员进退维谷 由于受社会主义市场经济体制的影响，边境城市规划与发展在项目的性质、规模、发展数量与速度等方面均存在着从多的不定性，作为计划的继续和深化的城市规划的适应性已不复存在，按传统规划模式规划人员难以搞出既令地方领导满意，双能通过专家评审的规划方案。 问题之五：缺乏城市特色 近年来边境城镇的建设一哄而上，在缺乏城市设计与风貌景观总体规划控制的情况下，千楼一面众城一面的现象大有一发展不可收之势，边境城市缺乏特色的局面不利于我国树立对外开放的良好形象，也不利于创造陶冶居民良好的城市文化氛围。 问题之六：技术落后，规划方法陈旧 由于，缺乏设备、资金、人才等因素，致使边境地区规划在理论、方法、技术仍沿用50年代以定性设计为主的状况，已远不适应改革开放的需要，急待解决。 问题之七：规划缺乏民众参与 当前边境地区城市规划基本上属于领导与专家规划，以人为主题的规划思想在边境地区刚刚传播，公众参与的意识薄弱，城市规划意识差。 问题之八：忽视对应国家对应城市的研究 知已知彼能战而不殆，但由于多种原因缺乏对对方城市的必要了解，因此不利于与对方城市取长补短的发展有机联系。 问题之九：缺乏对国外边境城市规划的系统研究和引以为戒 国外边境城市的发展模式应为我国沿边开放地区城市规划所借鉴，但目前掌握资料少，难以借鉴参考。 问题之十：土地基本无偿使用与土 地有偿使用的盲动性。 当前沿边开放地区城市土地基本上所处于无偿使用状态，城市用地分等定级和控详工作普遍尚未全面展开，但土地有偿出让“试点”工作却已纷纷开始，土地的有偿转让已出现很多问题。 三、对策思考 对策之一：我国边境长2万多公里，边境城镇建设发展的个性大于区性。地域性即是边境城镇得以存在、发展的个性。 如以黑龙江省边境城镇为例，强调宏观的区域分析，应着眼边境地区开放地区对内与全省、东北经济区、全国，对外与俄罗斯远东与西伯利亚地区、东北亚地区、亚太地区乃至世介经济地带之间的宏观地域关系，摸清边境城镇的位置与交通信息条件的特点与优势，如边境口岸城镇所处的经济地理位置与交通运输条件有陆路、水路之别，陆路中双有铁路

、公路之分，其历史基础与现状态势、社会经济条件、交通运输与口岸环境等基础设施条件也不尽相同，因此，必须通过对比等分析论证，才能明确口岸城镇的地域分工，邓其在不同层次地域范围中的地位及应该承担的任务，明确其吸引与辐射的腹地，为合理确定或调整口岸城镇的发展性质、规模及其总体布局提供切实的区域依据，为口岸城镇开发、建设在南联北开的全方位开放格局中能够有的放矢，因地因时制定，进而避免与诸多口岸城镇在发展项目 上雷同或一哄而上，避免造成盲动的损失。 对策之二：强调经济、社会、环境效益的统一 妥善处理好边境城镇发展建设的经济效益、社会效益和环境生态效益为中心，创造市场发育的规划软环境，既要充分利用好已有的城镇基础设施，双要节约土地少占良田，还要积极控索土地及基础设施有偿使用的有效途径，从而使边境城镇规划成为边境城镇成长发育为市场经济服务的指南书和科学兰图。 其次，要为边境城镇居民和到边城从事经营活动的客商规划创造一个工作、生活、游息都方便 、舒适的空间环境，以不断满足边城人民随着边境城镇经济发展而不断提高的物质和精神生活水平，确定一个因地制宜的、点、线、条、块、面有机联系的绿化生态系统，从而使边境城镇成为能予防减少和克服环境污染、促进边境城镇和区域经济、技术、生态协同发展和良性循环的健康城。 对策之三：强调规划与发展的整体性，重视协同好老区和新区的关系 当前在新的形势下，边境城镇在老区改造和开发区（实质是新区）建设上都存在着新问题，老城区挖潜改造的潜力和步伐与新区拓展应因地制宜按着《城市规划法》所确定的基本原则为准绳，切忌盲动，应以老城区改建为依托，适当开发新区，以整体性为原则统一规划，统一管理 ，统一建设避免新的条块分割的产生，也减少土良田的占用，提高老城区土地利用率。 对策之四：突出强调弹性，适应多变性 强调弹性规划与设计，处理好影响边境城镇发展的多情景问题，是边境城镇规划适应并服务于发展社会主义市场经济的需要。 在大力发展社会主义市场经济的前提下，边境城镇的建设发展过程中，存在着众多的变化着的不定情景，如国际环境的变化，再如双边国家价值观不同、将导致对合作与开发认识上的难以统一，开发问题单方难以确定，因此这些变化对规划无疑将产生重大影响。 强调弹性设计，是针对传统规划“只集中预测一种的倾向，缺乏弹性和灵活性”的问题而提出的，国境城镇规划在人口、用地规模的预测、总体布局与功能分区规划等方面，应充分贸有余地保持活性，尤其是在用地布局上考虑“相容性”以综合区替代功能区，以保证市场经济条件下，发展项目难以确定，需要滚动发展，从而既能满足现实建设需要，又有为远期、远景的发展奠定规划软环境，而且能增强边境城镇在国防等方面的应变能力。另外，在边境规划期限与实施程序上，应灵活贯彻《城市规划法》及有关子法，规划不一定绝对按20年、5年、近期考虑，而是按目标体系的展开，因时制宜分期滚动实施。 对策之五：因地制宜，创造边境城市特色与风貌 着眼边境城镇所在的微观地域，处理好边境城镇的规划、发展、建设与其所在地域的自然地理环境条件、社会文化条件、经济技术条件、历史条件等的具体关系，因地制宜，挖掘文脉，继承和发扬光大已有优势；进一步创造边境城镇的特色和景观风貌。 对策之六：强调科学性、加强技术进步 加强规划设计的科学性，合理运用现代城市和区域规划理论和定性与定景相结合的方法，是边境城镇规划科学化、合理化的有效保障。 改革开放以来，我国的城市规划工作有了很大进展，科学技术也取得了较大进步，城市规划设计研究的手段在信息论、系统论、控制论和电子计算机等新技术的推动下，在信息储存、统计分析和辅助设计等方面有了新开拓边境城镇规划一方面要适应我国城市规划设计科演技榔展的需要，另一方面为丰富我国城市规划科学技术提供实证。为此边境城镇规划，首先要在系统论、信息论、决策论、控制论等现代科学理论和方法的指导下，建立边境城镇规划设计、管理、决策的信息反馈系统。 应在实践中控索和总结一套适应边境城镇发展规律的实际操作方法，丰富和完善边境城市规划工作系统，以满足边境城镇规划为市场经济发展超前服务的迫切需要，应及时的反馈国内外政治经济形势等有关因素对边境城镇自身发展的影响等相关信息，及时调整、修改、充实、完善、提高边境城镇规划的预见性和可操作性，以过程规划和跟踪规划为各级领导决策当好参谋。 应构造边境城镇规划的方案库，应强调多方案比较和综合平衡，以优中选优的原则适应多情景因素变化和有备无患观点。 对策之七：建立民众参与机制，创造参与环境 多创造民众参与机会并形成制度。强调民众参与强化社会民众的规划参与意识，对制定和实施边境城镇规划至关重要，世界许多城市的调查表明，若市民存在较强烈的主动参与意识，则规划实施在组织管理上将十分顺利，反之，则给规划及实施带来麻烦，甚至会拖延或阻碍规划目标的实现。 强调公共参与，发挥共众参与的自觉性、主动性和积极性，是体现新时期社会主义民主普遍性的需要，将“从群众中来，到群众中去”提高到“公众主动参与规划，规划必须公众参与”是真正体现“人民城市人民规划、人民城市人民建”的迫切需要。因此为了适应和促进公众主动参与边境城镇规划的意识，应注重以下四个问题。首先规划决策和规划编制者应进一步扩大边境城镇社会先遣队是层及热心边城发展的海内外人士的公众参与面，采取协商对话等多种途径主动接纳公众的参与；其次，应贯彻《城市规划法》的有关要求，提高整个社会的规划透明度，形成宽松和谐的规划环境，激发公众的主动参与精神；第三，应普及城市规划科学知训，使公众自学更新观念，树立全局观念，未来观念、深化规划意识，提高规划参与的科学性。 对策之八：强调宏观与微观对接与对等，主动为开放服务 强化对接性，是适应边境城镇所处位置的特殊性要求，适应双方边境区域经济合作与发展的长远需要。 首先应是宏观战略上的对接。沿海特区和城市发展的经验告诉我们，深圳与香港对接，珠海与澳门对接、厦门与中国台湾对接后的规划、建设与发展取得惹人瞩目的成绩。因此编制边境城镇规划，应首先考虑我方边境城镇和区域所面对的

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我国城市选民“厌选”原因及对策探析

我国的一切权力属于人民。人民通过选举代表组成代议机关，并由其代表人民行使权力。因此人民能否选出代表自己意愿的代表、代表能否真正发挥作用，就成为人民能否当家作主的决定性因素。我国的人大制度自上世纪80年代以来，在民主化程度上有了长足的发展。但是，不可否认，人大代表的选举在有些地方一定程度和一定层面上流于形式，存在选民厌选情况。有关调查显示：我国近70%的选民对上一次选举的结果没有什么印象[1]。这在一定程度上表明选民对选举态度冷漠。有学者指出：选民对选举的热情在消退，厌选情绪在增长，选举组织工作困难加大。选民对无用的选举不感兴趣。领导不愿搞选举，群众也不愿搞选举[2]。在实践中，也经常出现人们不认真填写选票，随意填上歌星、宠物、同学、同事的名字，或按上级发下来的名单顺序打勾，或看谁的名字好听、顺口就填谁的现象。“厌选情绪在城市中日趋扩散，就连通常以为的精英群体，如知识分子、公务员、企业家等，也有这样的苗头。”“更让人吃惊的是，人大系统中也有相当一部分人对选举感到厌烦。”[3]这些说明厌选已成为一种普遍现象。这无疑使人民行使自己权力的能力大打折扣，也与宪法的精神相悖，因此，找出厌选原因并寻求解决的途径是十分必要的。     一、“厌选”的原因     （一）利益动机缺位，选举缺乏内在动力     代表与选民的关系实质上就是现实的利益关系。从法理上讲，选民选举代表作为自己的代言人在人代会上发表意见作决策，以维护自己的利益。代表为选民服务并向选民负责，受选民监督。代表与选民的这种关系是相互给予利益并逐步达到平衡的一种状况。选民给予代表的利益是让渡自己的权力给代表，使代表获得参加国家权力的资格。而这种资格就能使代表在人代会上行使权力，行使权力能给代表带来尊严、成就感、社会尊重和参加行使国家权力的自豪感、满足感。代表一旦依法当选就会获得这种基本利益。代表给予选民的利益，表现为收集、听取选民的意见和要求，替选民说话办事，防止公共权力对选民可能的侵害，防止行政权力的滥用，维护选民利益，让“一切权力属于人民”的宪法原则得到实现和维持。 然而在现实生活中，一定程度上和一定层面上选民与代表之间缺乏这种稳固的利益关系，原因在于代表候选人的确定方式上。虽然选举法规定了“选民或者代表10人以上联名，也可以推荐代表候选人”。但在实践中，代表联名提名往往受到各种限制，在有些地方实际上名存实亡。实际候选人一般是由有关组织推荐的，最终谁被确定为候选代表，选民并不清楚，这样选民不了解自己让渡权力给予的那个人品行如何，参政、议政能力如何，使选民感到自己说了不算，自己参加不参加选举无所谓，选举与自己没多大关系。 选民更多地将选举活动视为政治活动和组织上的人事安排和对一些在专业领域有特殊贡献或者有专长的人的一种奖赏。据调查显示，超过50%的人持完全同意和基本同意人大代表的选举是流于形式[4]。而每当选举之时各级组织又都认真地组织、安排选举事宜，要求每位选民必须参加，这在时间上也与选民个人所从事的工作和事业相冲突，选民不得不应付领导的安排，导致厌选。 许多代表也认为自己是被领导选出来的，而不是被广大选民选出来的，自己当选与否与选民无关，是上级对自己的关照，只要上级组织和领导满意就行了，选民对自己满意不满意，下次选不选自己都不重要，无需争取选民的支持，因此只有对上级组织和领导负责的意识，没有对选民负责的意识，也就不会主动去接触和了解选民的情况，更谈不上对行政权力的监督和制约以防止行政权力的滥用和对百姓的侵害。代表不起作用，选民也不会向代表反映问题。 这种选民与代表相互利益上的缺失，使二者关系离散，选民缺乏参选的利益动机，对选举表现出较大的冷漠，使选举流于形式。 与我国城市选民的厌选行为相对照，农村选举却是另一种状况。近些年，我国农民对村委会选举的热情参加也充分说明了利益动机在选举中的决定作用。大家知道，村委会实行“海选”，候选人全部来自村～名推荐，以无记名方式产生，村民熟悉和了解候选人情况。选民登记时，选民对谁有选举权谁没有选举权非常认真，提谁不提谁做候选人，每人心里都有自己的打算。投票之日，不少地方都是倾村出动，自发地维持秩序，监督计票工作，直到选举结果出来才离开，甚至年逾古稀的老太太也要让孙子背到选举现场去参加选举[5]。村民为什么以如此高的热情参加村委会的选举，就是因为谁当选，对村的发展、自己家庭的利益有直接影响。因此，我们可以确定城市选民利益动机的缺失是导致在一定层面上、一定程度上厌选的直接原因。 （二）代表兼职，角色混淆，使其无法很好地履行代表职责 我国现在的人民代表大会制度，主要采用的是兼职代表制，即代表的主要时间精力不是放在代表工作上，而是以其他工作为本职工作，代表工作为辅助工作。但随着改革开放和经济建设的不断深入，人大所议事项复杂化和专业化，议事工作日常化，兼职代表就无法完成代表的职责。传统上认为的兼职代表的优点恰恰成了它的缺点。代表们在本职工作上要有所建树，在职场上打拼忙碌，从事各种社会活动、业务往来或学术研究，往往无暇顾及代表工作。很多代表没有足够的时间去调查研究选民的意向，在短短的会期里也没有足够的时间对议案、政府工作报告进行思考，代表本身也有很多问题搞不清楚，就只能人云亦云了。 同时，由于兼职，不少代表是政府官员，他们既要参与决策，又要负责实施；既要代表选民，又要站在政府立场上。这种角色重叠混淆严重妨碍了代表职能的发挥。在现实中先进工作者、劳动模范往往当选为人大代表，又使人们对“代表”意义理解上产生偏差，认为当代表是一种荣誉。 这种代表职能的虚化、角色的混淆和对人大代表意义理解的偏差都是兼职引起的。人们感到人大代表与己无关，谁还愿去向人大代表表达他们的政治意愿、经济要求或困难。选民与代表的这种疏离直接影响了参选的积极性，厌选也就不奇怪了。 （三）代表结构不合理，部分代表无履职能力 人大代表代表人民行使国家权力，需要有较高的政治思想素质和参政议政的能

力。但从目前人大代表的结构来看，部分人大代表无参政能力。他们在自己的工作岗位上也许是能手，但很少关注社会问题，没有什么见解，提不出有分量的建议。由于代表本身能力和态度的问题，选民体会不到代表的作用，对代表不认同，这也是选民对选举冷漠的原因之一。 二、对策建议 （一）扩大直选范围，引入竞争机制 选择性和竞争性是任何选举的内在属性。选举人与候选人之间是选择与被选择关系，选举人自主选择候选人，候选人之间是平等竞争的关系。如果没有竞争就无所谓选举。我国在县级以下（包括县级）选举代表时，采用的是直接选举法；而全国人大代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表的选举则采用间接选举法。我认为间接选举法是造成选举流于形式的成因之一。如果说在直接选举的条件下，选民与候选人还有一定联系的话，那么在间接选举下，候选人与选民不能见面，候选人不向选民表明态度，选民与候选人之间的关系更加疏远。这就难以保证间接选出的代表的素质、参政议政能力。现实的矛盾也表明，人大代表的级别越高，与选民的距离反而越远。由于选民并没有亲自选举这些高级别的代表，因而就更缺乏对他（她）们的认同感。而高级别代表由于与选民关系生疏，容易脱离选民，不能很好地表达民情～，脱离选民。因此，应该： 第一，扩大直选范围。直接选举相对间接选举而言，当然是一种更为民主、更为理想的选举方式。它便于选民直接挑选自己所熟悉、信任的人进入代表机关，代表自己行使管理国家的权力；便于选民直接向代表反映意见和要求，监督代表的工作；便于代表同选民保持密切的联系，充分听取选民的意见和要求，向选民负责并报告工作；同时也有利于增强广大选民的权利意识和参政议政的积极性。直接选举是充分民主的必然选择。 扩大直选范围可先由县级直选扩大到市级范围再逐步扩大到全国范围，候选人可以通过电视、广播、网络等媒体向选民陈述自己的观点、理念等等。利用现代科技、通讯手段向选民陈述不是件很难的事。 第二，引入竞争机制。从词源学上的解释看，选举就是择善者而举之。只有在竞选情况下，候选人才能公平竞争。激发选民的参选热情，吸引他们积极参加选举，选举过程中相关行动者之间形成有效的博弈，选民、候选人、选举主持人、选举监督者之间信息畅通，候选人通过竞选使选民对他的情况包括履职能力、内在素质、政见、供职主张、道德品行等都有所了解，选民才能择优而选之。真正民主的选举只有通过竞选才能体现出来。通过竞选也使当选代表珍惜得来不易的当代表的机会，增强代表的使命感，尽心尽责地为选民出力。在日益现代化的今天，在中国并不是不能进行直接选举和竞争选举，而是我们的制度怎样设计、安排、选择。 （二）实现人大代表专职化 专职代表制是指代表不兼任其他职务，而以代表职务作为其本职工作，并享有职权承担相应责任的代表制度[6]。专职代表制为大多数实行代议制的国家所采用，有“议会之母”之称的英国实行专职议员制，美国也实行专职议员制，各国几乎都用宪法和专门的法律规定议员或代表在当选期间不得担任其他公职。我们虽然不能照搬国外的做法，但对我们有益的经验还是值得借鉴的。 人大代表的专兼职状况直接关系到代表职务职能的发挥和履行的质量。随着社会、经济的高速发展，人大所议事项的复杂化和专业化客观上要求代表职业化。因此，改革代表制度，实行代表专职化，以充分发挥代表的作用，有效地扭转厌选及选举流于形式的局面。 为实现代表专职化，笔者提出如下几点建议：（1）人大代表专职经费实行财政预算单列制度，以解决代表的后顾之忧，使他们放下包袱认真履行代表职责。（2）减少代表名额，现在全国人大代表按我国选举法的规定达3000人之多，如此多的人数不利于讨论问题、展开辩论、做出决策，效率也很低下。笔者认为减少到600人左右即可。（3）专职人大代表应有自己的办公场所、经费，可雇用文秘人员，配备助手。（4）先人大常委会组成人员专职化，再逐步推至所有人大代表专职化。（5）确定代表的收入问题。 当然实行代表专职化，也是一个渐进的过程。在我们这样一个还不是很富裕、“吃皇粮”的人不能再增长的情况下，具体怎样操作，怎样逐步实行专职化也是一个值得研究的问题。

市十三届人大四次会议期间，部分代表向大会提出了《关于将漳州市城市公交建设列为20xx年为民办实事工程的建议书》，强烈要求加强我市市区公交建设。人大作为民意机关，人民的呼声就是其工作指向。会主任会议决定将这项工作列为今年视

察的一项重要内容，由黄和东副主任带领人大城环委、人事代表委、办公室和研究室的同志组织实施。法制委、侨台委和芗城区、龙文区人大会也派出领导、代表参加视察，建设局、公交公司、长运公司、漳州电视台、厦门日报驻漳记者站也派人参加学习、考察活动。在充分准备的基础上经过近一段时间的工作，视察活动已靠一段落。

为保证取得成效，这次视察采取了一些新的做法，主要是“一个发挥、三个结合”，即：发挥人大代表的主体作用和整体优势，邀请16位代表参加视察。实行本地明察暗访与赴外地参观考察相结合，代表不亮身份全程搭乘公交车，对19条公交线路运营情况明察暗访，还赴厦门等地参观考察，着重了解公交公司管理体制和运营机制;实行人大监督与舆论监督相结合，邀请漳州电视台派出专题记者组参与调查视察，及时制作播放反映公交建设中存在的问题的电视新闻，增强视察效果;实行监督者与被监督者相结合，召开有13个政府职能部门参加的座谈会，推动其形成共识，增强服务意识，促进公交事业的进一步发展。整个视察工作坚持以实事求是、促进问题解决为指导思想，本着多研究探讨体制、机制问题，多提实质性、建设性建议的原则，扎扎实实开展工作，取得了预期的效果。现将视察情况汇报如下：

我市市区公交建设的现状

城市公交事业是城市公用事业的一个重要组成部分。近年来，随着我市经济发展水平的提高，城市化进程的加快，新城区范围的拓展，市区公交建设从中获得了新的动力，取得了长足进展。主要表现在这几个方面：一是用改革的精神，探索城市公交运营机制。有别于外地的做法，我市市区公交事业是由长运集团公司和市公交公司按合作协议共同来运营，实行线路经营权和场、站、台等经营权“两权”分离，这种机制在政府投入不足的情况下，对我市公交事业步入发展轨道起了强有力的推动作用。在线路运营方式上，采取自营与外包相结合的做法，现有5线路承包给个体经营。二是城市公交初具规模，成为市民生活的重要组成部分。目前，公交企业拥有公共汽车153部，开辟公交线路19条，线网总长278.5公里，线网密度4公里/平方公里;投入使用的公交候车亭35座，建有一个占地27亩、停车容量120部的公交综合停车场;积极提供良好的服务，实行月票、老人半价、离休干部免费等优惠政策吸引市民乘坐，办理月票从最初的200张发展到1800张，现每月约有50万人次乘坐公交车。三是积极制定公交规划，为公交建设提供依据。1986年制定了《市区公共交通发展规划》，随着城市总体规划的调整，在1995年和20xx年又先后进行调整、修编。四是政府职能部门积极扶持公交事业的发展，为其提供了一定的发展空间。如公路稽征部门每年为公交企业减免规费185.9万元。建设部门加大公交基础设施建设投入，今年又计划投建30座以上标准公交候车亭，计划投资160万建设回车场，投资620万元征地30亩建设公交停车场和附属用房800平方米。公安机关开展了“反扒”专项活动，促进了公交车治安情况的好转。20xx年10月至今，仅发案16起，比整治前下降了86.5。五是市区公交事业的发展面临着新的良好的机遇。随着我市城市化进程加快，新区发展摆上政府工作议程，群众出行对公交服务的需求量在扩大，依存度在提高，迫切希望能建立一个“安全、方便、舒适、快捷”的市区公交运输系统，这为进一步发展公交事业提供了良好的社会群众基础。

市区公交建设存在的问题及原因分析

经过多年的努力，我市公交事业正步入发展轨道，但市区公交建设良性循环的发展态势尚未形成，公交建设面临着一系列亟待解决的问题。

一是建设发展资金紧缺，场、站、台等基础设施建设严重滞后。目前，政府财政投入严重不足，公交企业投资主体单一，筹资渠道不宽，融资能力不强，建设发展资金紧缺，影响到公交基础设施建设。根据城市公交规划，市区道路至少需建设200多对400多座停靠亭。而目前除胜利路、南昌路仅有的11对22个外，大多数的公交线路均无停靠亭。有的路段也只有个把站台，无任何线路标示牌。公交线路起点、终点的回车场严重不足，至今仍没有一条线路有政府明文认可的始、终站。基础设施建设滞后带来了许多弊病，如随地招手、随地停车，造成无法准点到站、准点发车和正常运行，失去了公交车的公信度和对市民的吸引力;在路边回车，既影响交通秩序又存在安全隐患。据统计，公交企业每月由于这方面原因给顾客带来不便而收到的投诉电话125个左右

、投诉信10封左右。

二是公交车数量不足，公交线路形不成网络，公交服务供需矛盾大。按照“畅通工程”评价标准(c类城市三等)，每万人必须具备8.0标台，计算需有公交车辆400部;但目前漳州市区仅达5.2标台，仅有公交车辆153部，公交车台数严重不足。加上市区道路建设布局不合理，断头路多，老城区人口密度大、路面窄，公交车无法行使

，难于有效构造覆盖整个市区的公交线路网络，造成市民出行想乘公交车不方便，从而抑制了这方面的消费需求。另一方面，在一些人口密集、流动性大的居民小区、市区附近的开发区、工业园区及旅游休闲景点，迫切需要开通公交线路，由于受各种因素制约一些地方尚未开通，已开通的地方车次少、候车时间长，限制了城市公交网络的扩大和公交服务的拓展。

三是发展环境不优，公交线路拓延受“摩的”的强行阻拦，公交车运营亏损严重，经营发展举步维艰。对市区公交事业的发展，政府政策扶持不到位，突出的一点就是对与公交客运存在竞争关系的人力三轮车、二轮载客摩托车、无牌证“面的”和具有替代关系的私人摩托车、自行车的发展，在规划、引导、管理等方面都不到位，没有实施有效的管理限制政策。据有关部门统计，市区现有二轮摩托车12万多辆，而且每天以70辆左右的数量在增长，成了发展公交事业一个掣肘。公交路线延伸到蓝田开发区受“摩的”围堵，矛盾激化，长期得不到解决，造成不得不停开。从公交企业内部环境看，无论是长运集团公司还是公交公司，都未脱胎于传统的计划经济体制下的国有企业，其管理经营很多方面还沿袭计划经济的做法和传统，务实创新、锐意改革的企业文化还没有形成。企业领导层还面临着按照市场经济规律应用市场经济手段开拓业务的新课题。而且驾乘人员多为临时招聘人员，流动性较大，加上工资待遇、社会保障较低，影响到素质提高和服务优化。内外环境不优，加上公交行业的公益性，服务、定价要考虑老百姓承受能力，使公交车运营严重亏损。自20xx年至20xx年3年期间，我市公交企业亏损515万元，成了进一步发展壮大的一大难题。

归结起来，当前我市公交存在“四个不到位”，即车辆配备不到位，线路站台设施不到位，资金投入不到位，服务环境不到位。

以上这些问题的存在，其原因是多方面的。既有客观原因，也有主观原因;既有政府的外部原因，也有企业的内部原因。而最根本、深层次的原因则是公交定性、定位有偏差、发展战略不明确和经营管理的体制、机制未理顺。

一是公交定位不明确，公交优先不落实，政府扶持不到位。从我市目前的情况看，公交优先发展的战略并没有明确和牢固树立起来。在众多的城市交通工具中，各相关部门对是否把公交车作为市民出行的主要交通工具尚未形成共识，因此，就未能对其他交通工具制定和实施有效的、与公交优先相配套的管理政策。城市公交企业在市场化进程中具有双重性，作为公益性公用事业企业，其定性在实际工作中没有得到切实保证，尤其是在财力比较紧张的情况下，政府往往把公交企业作为微观经济主体和市场运营主体，在公益性与盈利性关系处理上片面强调后者，要求其实现自我经营、自负盈亏，致使公交建设投入严重不足，历史欠帐多。

二是城市公交规划、建设滞后。城市总体规划是城市公交规划的依据。过去几年，我市城市总体规划每五年进行一次调整，几经调整，而城市公交规划建设自1995年编制虽经二次修编，但都跟不上城区总体规划的调整，存在着公交规划滞后于城市总体规划，一些重要的公交基础设施未能纳入城市规划之中;有的虽然做了局部规划，却没有得到很好执行，仅停留在规划图上。目前，我市存在的公交基础设施滞后，公交线路网络不全，市民出行“望车兴叹”的问题与规划工作不无关系。

三是公交管理体制、运营机制不顺，发展制约因素多。从管理体制上看，一个突出问题是公交企业依然没有脱离计划经济体制的束缚，企业经营活动被政府行政审批控制着，如新开公交线路及其延伸、票价制定、人事安排等，都缺乏必要的自主权，在一定程度上仍是政府附属物。同时，存在着多头交叉管理的现象，有权管理的部门多达10多个，许多问题难以协调和解决。如建设部门负责市区范围内的公交线路规划管理，而跨出城区的公交线路则由交通部门负责审核批准。目前在全市19条公交线路153部车辆中有9条、26部车辆属跨出城区运行的路线，归交通部门批准、管理。在我市公交线路已跨城区范围经营的情况下，建设、交通等部门的协调问题显得日益突出。在运营机制上，我市走的是独家垄断经营，实行集团化管理的发展模式，由市长运集团公司与市公交公司共同管理，实行线路经营权与场、站、台建设经营权“两权”分离，虽然这一模式在实现公交事业起步时曾起过积极的作用，但随着城区扩展已暴露出许多不适应的问题，如人力资源无法综合使用，公交公司有人无事做，而长运集团公司每年要招聘200人;优势无法充分发挥，长运集团公司有资金优势，却无场、站、台等基础设施的建设经营权，公交公司有经营权却受到资金“瓶颈”制约。管理体制、运营机制不顺已成了公交事业发展的一大制约因素。

四是公交企业自我积累、自我发展的机制尚未形成，发展后劲不足。公交企业是公益性的公用事业单位，可以亏损经营，由政府给予财政补贴。但它毕竟还是企业，还得讲求企业赖以生存和发展的经济效益，不能因为承担着一定的社会职能和政府赋予的任务，在发展问题上就一味地诉求于政府的财政补贴和政策扶持。从目前情况看，我市的公交企业还不同程度地存在着这种情况，传统计划经济体制下微观经济主体等、靠、要的思想较浓，还不能很好地适应市场经济发展要求，积极运用资产经营和资本经营的手段，通过改革来打破发展制约瓶颈。在政府资金支持、政策扶持不到位的情况下，企业陷于严重的亏损经营中。这种运行机制所产生的问题暴露无遗，亟待解决。

进一步推进我市市区公交建设的建议

市区公共交通是城市的窗口，是城市的动态形象工程，是城市建设与发展进程中的基础性与先导性行业，对发展城市经济和提高城市文明程度有着积极的推动作用。必须站在贯彻落实“三个代表”重要思想的高度，把市区公交建设作为为民办实事的一项民意工程切实抓好。为此，我们建议：

(一)牢固树立公交优先的发展战略，明确公交定位，为公交建设创造良好环境。公交优先是克服市区人多地少、车多路少、拥挤堵塞等矛盾和环境污染等问题的首选，是各地在城市发展过程形成的一条经验性共识。公交优先包括政策优先，投资优先，规划用地优先，通行时间优先。先进地区的经验表明，在公交企业起步阶段，政府要从公用事业的角度更多给予政策倾斜，企业一旦走上了自我发展的轨道，则要以市场经营主体的身份，更多地按市场经济规律来发展壮大。鉴于我市公交企业处于起步阶段，政府在资金支持上要加大投入，在条件允许下，设立城市公交发展专项资金用于公交场站等基础设施建设，对列入今年工作计划的建设项目，要狠抓落实;抓住市区道路改造建设已完成这一有利时机，加快公交停靠亭、线路牌等的修建、调整。对郊区已开通的公交线路要尽快建设简易的停靠点和线路牌。在政策扶持上，要加大市区对人力三轮车、摩托车等交通工具的整治力度，按照市区严禁摩托车载人，逐步取缔人力三轮车载人、限制摩托车报牌数、减少自行车“三步走”的工作思路，把“限制”摆上工作日程，适时实施规范、取缔的政策。在目前情况下，建议对部分路段实施交通管制，开辟公交专用线，形成公交绿色通道。

(二)要加强规划工作，提高城市公交规划建设水平。处理好公交规划与城市总体规划的衔接关系，研究、界定城区范围，要提高城市总体规划的水平，以科学、权威的城市总体规划来指导和规范公交规划建设。在新区规划建设中，要吸取老城区的经验教训，把城市公交建设的发展纳入城市建设的整体规划，克服公交规划滞后于城市规划、公交建设滞后于规划的情况，把公交基础设施的规划建设纳入城市总体规划，实行同步规划、同步建设，同步发展，做到城市规划建设到哪里，公交规划建设到哪里。

(三)理顺关系，创新体制，推动“大公交”的建设。我市城市公交建设所涉及的政府职能部门之间要理顺关系，形成合力，共同推进公交事业的发展。建议政府首先从全局的高度，理顺职能部门与公交企业之间关系，促进当前困扰公交发展的一些具体问题能够早日解决。如公交线路和公交旅游专线的开通、延伸，公交建设税费的减免，给予限制性优惠，城市公交车辆运行范围的界定等等。其次是促进、指导公交企业创新经营机制。实践证明，“两权”分离的运营机制已形成公交事业进一步拓展的制约因素，适应城市建设和群众需要，发展“大公交”，就必须积极推进更深层次的体制改革，合理资源配置。当前公交企业经营上有几种可供选择的模式，即独家垄断、集团化经营，成立新兴公交公司参与市场竞争，个体承包经营，实行市场准入、政府授权经营，拍卖线路、行业主管监督等。对此，要在借鉴厦门等地做法的基础上，采用一套适合我市实际的运营机制和发展模式。

(四)积极推进公交企业积累机制的形成，努力实现自我发展，营造企业内良性循环。政府在加大对公交企业资金支持和政策扶持的同时，还要引导和鼓励其按市场规律办事，形成滚动积累，实现自我发展，做到公益性和效益性的有机结合。要积极加强和改善经营管理，向内部管理要效益。要积极开展公交行业文明创建，通过实施文明公交车、站、点整治规划，提高驾乘人员的素质，发挥其在公交车上文明建设的劝导、辅导、倡导的作用，更好地提供优质服务，增强公交运输的公信度和吸引力，创造出更好的经济效益;抓好公交企业领导班子建设，形成一个务实创新、锐意改革的领导层，带领员工艰苦创业。市政府要研究探讨灵活的投入机制，为社会资本、民间资本注入开辟渠道，提供平台，集社会、政府和企业三方面的力量推进公交建设。要利用现有的企业资产，按市场化经营的改革取向，加大资产、资本经营的力度，特别在线路经营权、场站建设经营权、广告使用权等方面多做文章，以经营城市的理念促进效益的提高。鉴于目前公交企业依靠主业进行自我积累的能力还不强，建议市政府借鉴厦门市的做法，允许公交公司拓展经济范围，增强其积累和发展的能力，实现我市公交事业建设的新突破。